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Tatbestand:

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Der Kläger erhielt im Jahr 1978 die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung Masseur und medizinischer Bademeister und im Jahr 1996 die Erlaubnis zur Führung der Berufsbezeichnung Physiotherapeut. Im Zeitraum Oktober 1999 bis April 2005 absolvierte er eine Ausbildung in Osteopathie, indem er jeweils an Wochenenden an Lehrgängen am "College für angewandte Osteopathie" in N teilnahm. Mit einem am 9. April 2005 erteilten "Zertifikat" bescheinigte die Schule, der Kläger habe die Endprüfung über die fünfjährige Ausbildung in osteopathischer Therapie vor dem Prüfungsgremium mit Erfolg bestanden. Ferner stellte die Bundesarbeitsgemeinschaft Osteopathie e.V. (BAO), der Dachverband der "in Deutschland führenden Osteopathie-Verbände und -Schulen" (so die Homepage der BAO) für den Kläger unter dem 1. November 2005 eine "Urkunde" aus, nach der er "aufgrund der erfolgreich abgeschlossenen Ausbildung in der Osteopathie gemäß der Ausbildungs- und Prüfungsordnung der BAO e.V. ... die Berufsbezeichnung Osteopath/in - BAO führen" dürfe.

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Die Osteopathie ist eine der Chirotherapie nahe stehende manuelle Behandlungstechnik, die sich neben sanften Handgriffen zur Mobilisation bzw. Lockerung von Gelenken auch spezieller Massagegriffe bedient. Zu Grunde liegt die Auffassung, dass eine Disharmonie der Körpermechanik sowohl die betroffenen Gewebsstrukturen als auch über Gefäß- und Nervenbahnen die Funktionen der inneren Organe beeinträchtigt. Durch Lösung von Gelenkblockaden sollen daher nicht nur lokale Beschwerden, sondern auch Funktionsstörungen in anderen Teilen des Körpers gebessert werden.

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Brockhaus Gesundheit, 7. Aufl. 2006, Stichwort "Osteopathie (Therapie)"

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In einer von dem Kläger herausgegebenen Broschüre mit dem Titel "Osteopathie - Die sanfte Lösung von Blockaden", mit der darauf aufmerksam gemacht wird, dass in seiner Praxis Behandlungen durch einen ausgebildeten und geprüften Osteopathen angeboten werden, heißt es zu dem Thema "Was ist Osteopathie?":

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"Die Osteopathie ist ca. 130 Jahre alt und wurde erstmalig auf einem Ärztekongress von Dr. Andrew Still (1828-1918) 1874 vorgestellt. Sie sollte eine Alternative zur herkömmlichen damaligen Medizin darstellen und sanft, ähnlich wie die Homöopathie den Menschen in seiner Heilung unterstützen. Er erkannte, dass alle Erkrankungen des Menschen mit Beeinträchtigungen der Struktur seiner Muskeln, Gelenke und Bänder im Zusammenhang stehen. Diese Beeinträchtigungen bedingen offensichtlich eine verminderte Funktionsfähigkeit der inneren Organe. Gelingt es die Beeinträchtigungen zu finden und sanft zu korrigieren, so kann die Funktion wieder normal verlaufen. Die dem Menschen innewohnenden Selbstheilungskräfte werden wirksam, der Mensch gesundet."

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Nachdem die örtliche Presse einen Bericht über die osteopathische Tätigkeit des Klägers veröffentlich hatte ("Die Hände helfen heilen"), wies der Beklagte ihn darauf hin, dass es sich um die Ausübung von Heilkunde handele, die nicht innerhalb des Tätigkeitsspektrums eines Physiotherapeuten liege, weshalb sie nach dem Heilpraktikergesetz erlaubnispflichtig sei. In dem nachfolgenden Schriftverkehr legte der Kläger seine Auffassung dar, wonach er eine Erlaubnis nicht benötige; da er nach erfolgreichem Abschluss der Ausbildung berechtigt sei, die Berufsbezeichnung Osteopath zu führen, dürfe er im Rahmen seiner Ausbildung auch als Osteopath tätig sein.

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Mit Verfügung vom 13. September 2006 untersagte der Beklagte dem Kläger die Ausübung osteopathischer Anwendungen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Physiotherapeuten, Masseure und medizinische Bademeister dürften auf Grund ihrer Ausbildung heilkundliche Aufgaben nur ausüben, wenn diese durch eine ärztliche Verordnung delegiert würden und innerhalb des Tätigkeitsspektrums des Berufsbildes bzw. der Ausbildung lägen. Nach den Ausbildungs- und Prüfungsverordnungen zum Physiotherapeuten bzw. medizinischen Bademeister werde die Osteopathie nicht unterrichtet. Sie sei, da außerhalb der Tätigkeit eines Physiotherapeuten bzw. medizinischen Bademeisters liegend, fachfremd. Dies habe zur Folge, dass es Physiotherapeuten bzw. medizinischen Bademeistern nicht erlaubt sei, Maßnahmen der Osteopathie durchzuführen. Der Umstand, dass der Kläger eine länger dauernde Ausbildung im Bereich Osteopathie absolviert habe, ändere daran nichts.

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Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung E mit Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2007 zurück.

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Der Kläger hat am 9. März 2007 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Bei den nicht gesetzlich geregelten medizinischen Fachberufen sei für die Frage der Erlaubnispflicht nach dem Heilpraktikergesetz maßgeblich auf den Gesichtspunkt der Gefahrverhütung abzustellen. Im Hinblick darauf, dass sich medizinische Berufe neu entwickelten, ohne dass sogleich eine eigene gesetzliche Regelung getroffen werde, sei das Heilpraktikergesetz nicht einschlägig, wenn der die Heilkunde Ausübende über eine Erlaubnis seiner beruflichen Organisation verfüge, die Kenntnisse bescheinige, welche den Anforderungen einer staatlichen Prüfung vergleichbar seien. So liege der Fall bei ihm. Die BAO, eine bundesweit tätige Organisation, deren Mitglieder die Ausbildungsstätten und sämtliche Berufsverbände für Osteopathen in Deutschland seien, habe ihn nach bestandener Prüfung ermächtigt, die Berufsbezeichnung Osteopath zu führen. Zweck und Gegenstand der BAO sei die Festlegung von Ausbildungs- und Prüfungskriterien, die für die Mitglieder verbindlich seien. Auf diese Weise werde die einheitliche Qualität von Ausbildung und Prüfung gesichert. Die Einhaltung der Ausbildungs- und Prüfungskriterien durch die Mitglieder werde auch kontrolliert. Die Ausbildung dauere fünf Jahre oder wenigstens 1.350 Stunden. Es erfolge eine sehr gründliche Wissensvermittlung, die sich auch auf den Bereich der Differentialdiagnostik erstrecke. Die Kenntnisvermittlung sei der Heilpraktikerprüfung überlegen und sichere, dass jeder, der sich osteopathisch betätige, Schäden von Patienten und der Allgemeinheit fernhalten könne.

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Der Kläger beantragt,

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die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 13. September 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 12. Februar 2007 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt er im Wesentlichen die Gründe der Untersagungsverfügung und des Widerspruchsbescheides.

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Im Erörterungstermin vom 3. Dezember 2008 haben sich die Beteiligten mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich des vom Kläger überreichten Anlagenkonvoluts und auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Gemäß § 101 Abs. 2 VwGO kann das Gericht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

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Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet. Die Untersagungsverfügung des Beklagten vom 13. September 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 12. Februar 2007 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Da weder das Heilpraktikergesetz noch die Durchführungsverordnungen eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer Untersagungsverfügung im Falle einer unzulässigen Heilkundeausübung enthalten, hat die Widerspruchsbehörde die Untersagung der Ausübung von Osteopathie zu Recht auf die ordnungsbehördliche Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW gestützt. Nach dieser Vorschrift können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren.

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Bedenken gegen die inhaltliche Bestimmtheit der Untersagung (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW) bestehen nicht. Nach deren Wortlaut darf der Kläger seine Patienten nicht unter Anwendung osteopathischer Methoden behandeln. Im Erörterungstermin hat der Vertreter des Beklagten klargestellt, dass Techniken der Physiotherapie einschließlich der Manuellen Therapie, die mit Techniken der Osteopathie identisch sind, von der Untersagungsverfügung nicht erfasst werden. Der Kläger darf sich folglich wie ein Masseur und medizinischer Bademeister bzw. Physiotherapeut betätigen, der keine Ausbildung zum Osteopathen absolviert hat. Ihm ist alles untersagt, was über das Tätigkeitsspektrum eines Masseurs und medizinischen Bademeisters bzw. Physiotherapeuten hinaus geht. Dieses wiederum ist im Gesetz über die Berufe in der Physiotherapie sowie in den Ausbildungs- und Prüfungsverordnungen im Einzelnen festgelegt.

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Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegen vor. Die Ausübung der Heilkunde durch eine Person, die weder Arzt noch im Besitz einer Heilpraktikererlaubnis ist, erfüllt den Straftatbestand des § 5 HeilprG und stellt schon deshalb eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar.

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Die osteopathische Behandlung durch den Kläger ist gemäß § 1 Abs. 1 HeilprG erlaubnispflichtig. Nach dieser Vorschrift bedarf der Erlaubnis, wer Heilkunde ausüben will, ohne als Arzt bestallt zu sein. Heilkunde ist gemäß § 1 Abs. 2 HeilprG jede berufs- oder gewerbsmäßig vorgenommene Tätigkeit zur Feststellung, Heilung oder Linderung von Krankheiten, Leiden oder Körperschäden bei Menschen, auch wenn sie im Dienste von anderen ausgeübt wird. In verfassungskonformer Auslegung dieser Vorschrift liegt Heilkunde im Sinne des Gesetzes stets dann vor, wenn die Tätigkeit nach allgemeiner Auffassung medizinische Fachkenntnisse voraussetzt, und wenn die Behandlung bei generalisierender und typisierender Betrachtung gesundheitliche Schäden verursachen kann.

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Unter Zugrundelegung dieser rechtlichen Maßstäbe haben die von dem Kläger angebotenen osteopathischen Behandlungen die Ausübung von Heilkunde zum Gegenstand. Das Leistungsangebot entspricht der gesetzlichen Definition des § 1 Abs. 2 HeilprG, denn es bezieht sich auf den Körper des einzelnen Patienten und dient der Heilung bzw. Linderung von Erkrankungen. Dies ergibt sich in aller Deutlichkeit aus der in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten befindlichen Broschüre, mit welcher der Kläger unter Aufzählung zahlreicher Krankheitsbilder

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- Erkrankungen des Bewegungsapparats, Beschwerden nach Unfällen, Verletzungen und Operationen, allergische und chronische Erkrankungen, chronische und akute Schmerzen, degenerative Erkrankungen der inneren Organe, Begleittherapie bei systematischen Erkrankungen (Krebs, Aids, Rheuma), neuralgische Beschwerden und Tinnitus, hormonelle und regulatorische Störungen, Depressionen und Stimmungsschwankungen, Entwicklungsstörungen von Kindern und Jugendlichen (z.B. KISS-Syndrom) -

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auf seine osteopathische Tätigkeit aufmerksam macht. Im Zusammenhang mit der Überschrift "Unser Angebot für Behandlungen im Bereich der Osteopathie bei: ..." kann diese Aufzählung nur so verstanden werden, dass die osteopathische Therapie der Heilung oder Linderung der genannten Erkrankungen dienen soll. Ferner ist davon auszugehen, dass die Osteopathie medizinische Fachkenntnisse voraussetzt und bei unsachgemäßer Ausübung gesundheitliche Schäden verursachen kann. Den vom Kläger im Einzelnen beschriebenen Eckpunkten der Ausbildungs- und Prüfungscurricula der BAO lässt sich entnehmen, dass die Ausbildung sich über mindestens 1.350 Unterrichtseinheiten erstreckt, und dass ein Osteopath über vielfältige Kenntnisse verfügen muss. Geht man davon aus, dass dieser Ausbildungsaufwand keinen Selbstzweck darstellt, sondern - was der Kläger ja auch explizit betont - gerade zu dem Zweck betrieben wird, Schäden von Patienten und der Allgemeinheit abzuwenden, so liegt es auf der Hand, dass die heilkundliche Betätigung auf dem Gebiet der Osteopathie bei generalisierender und typisierender Betrachtung mit gesundheitlichen Risiken verbunden ist.

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Die Erlaubnispflicht nach § 1 Abs. 1 HeilprG entfällt nicht deshalb, weil der Kläger eine gesetzlich geregelte Ausbildung als Physiotherapeut erfolgreich abgeschlossen hat und gemäß § 1 Abs. 1 MPhG (neben der Berufsbezeichnung Masseur und medizinischer Bademeister) die Berufsbezeichnung Physiotherapeut führen darf. Die Erlaubnis nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 MPhG berechtigt ihn nur dazu, auf Grund ärztlicher Verordnung physiotherapeutische Leistungen zu erbringen. Die Tätigkeit eines Osteopathen geht indessen über das Tätigkeitsspektrum eines Physiotherapeuten hinaus. Dies gilt insbesondere für die viszeralen und cranialen Techniken, die ein Osteopath nach den Eckpunkten der Ausbildungs- und Prüfungscurricula der BAO erlernen muss. Diese Techniken, die sich mit den inneren Organen bzw. mit dem Zentralnervensystem befassen, sind nicht Gegenstand der Ausbildung zum Physiotherapeuten. Dementsprechend ist der Status des Physiotherapeuten nach den Kriterien der BAO lediglich Zugangsvoraussetzung für die Ausbildung zum Osteopathen. Dass es sich dabei auch aus der Sicht des Klägers um ein Mehr zur Tätigkeit eines Physiotherapeuten handelt, verdeutlicht nicht zuletzt der Umstand, dass er in seiner Patientenbroschüre nicht nur als Physiotherapeut, sondern zusätzlich als Osteopath auftritt, und dabei gerade seine besondere osteopathische Kompetenz herausstellt.

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Der Auffassung des Klägers, das Heilpraktikergesetz sei nicht einschlägig, weil die Qualität der Ausbildung zum Osteopathen nach den Standards der BAO der Qualität einer gesetzlich geregelten Ausbildung gleichwertig sei, weshalb er sich im Bereich des sicheren heilkundlichen Könnens halte und eine Gefahr von seiner Tätigkeit nicht ausgehe, vermag sich das Gericht nicht anzuschließen. Dabei kann unterstellt werden, dass von dem Kläger auf Grund seiner umfassenden Ausbildung keine Gefahr für Patienten oder die Allgemeinheit ausgeht. Dies rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, er benötige für seine Tätigkeit keiner Erlaubnis. Im Gegensatz zur Ausbildung des Physiotherapeuten ist die des Osteopathen in Nordrhein-Westfalen weder gesetzlich geregelt noch staatlich anerkannt. Es gibt kein lex specialis, das das Heilpraktikergesetz verdrängen würde. Daraus folgt ohne Weiteres die Erlaubnispflicht des § 1 Abs. 1 HeilprG. Dass die BAO, ein privater Verein, in für die Mitglieder verbindlichen Curricula die Ausbildungs- und Prüfungsinhalte festgelegt hat, ändert daran nichts. Der Gesetzgeber ist berechtigt, Tätigkeiten, die abstrakt mit einem nicht unerheblichen Gefahrenpotenzial verbunden sind, unter Erlaubnisvorbehalt zu stellen. Dass die Ausübung von Heilkunde zu diesen Tätigkeiten gehört, bedarf angesichts der Komplexität des zu beherrschenden Wissens und Könnens sowie des Rangs der bedrohten Rechtsgüter  Leben und Gesundheit - keiner näheren Begründung. Soll der Erlaubnisvorbehalt nicht nur auf dem Papier stehen, müssen die Überprüfung der Befähigung und die Erteilung der Erlaubnis grundsätzlich durch eine staatliche Stelle oder in deren Auftrag vorgenommen werden. Zum einen trägt der Staat die Verantwortung für ein funktionierendes Gesundheitswesen, was Maßnahmen zur Schadensvorsorge einschließt. Zum anderen kann nur durch die organisatorische Unabhängigkeit von den mit der Ausbildung befassten privaten Stellen eine effektive, sich ausschließlich am Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr orientierende Kontrolle gewährleistet werden. Da Gefahrenabwehr eine originäre staatliche Aufgabe ist, kann die Entscheidung, welche Personen berechtigt sein sollen, Heilkunde auszuüben, nicht formlos privaten Dritten überlassen werden. Erst recht können private Dritte diese staatliche Aufgabe nicht einfach "usurpieren", um dann Rechtsfolgen einzufordern, die der Gesetzgeber ausdrücklich von einem staatlichen Hoheitsakt, der Erteilung einer Erlaubnis, abhängig gemacht hat. Anderenfalls würde der Erlaubnisvorbehalt unterlaufen.

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Die Auffassung des Gerichts, dass die Festlegung von Ausbildungs- und Prüfungsstandards im Bereich der Osteopathie durch die BAO nicht von der Erlaubnispflicht nach § 1 Abs. 1 HeilprG entbinden kann, findet ihre Bestätigung in der Verordnung einer Weiterbildungs- und Prüfungsordnung im Bereich der Osteopathie des Landes Hessen vom 4. November 2008. Ausgehend von dem Rechtsstandpunkt des Klägers hätte es dieser Verordnung nicht bedurft. Offensichtlich sah der hessische Verordnungsgeber in den privaten Regelungen der BAO jedoch gerade keine ausreichende rechtliche Grundlage für die berufliche Tätigkeit von Osteopathen. Demgemäss kommt in den einzelnen Vorschriften der Verordnung deutlich zum Ausdruck, dass die Aufgabe der Gefahrenabwehr im Gesundheitswesen, und damit auch im Bereich der Osteopathie, letztverantwortlich nicht von privaten Stellen, sondern von den zuständigen Behörden wahrzunehmen ist. So knüpft der Verordnungsgeber die Tätigkeit als Osteopath an eine staatliche Erlaubnis (§ 17 Abs. 1) nach erfolgter Weiterbildung an einer staatlich anerkannten Weiterbildungseinrichtung (§ 5) und dem Bestehen einer staatlichen Prüfung (§ 17 Abs. 1), wobei der Vorsitzende des Prüfungsausschusses Medizinalbeamter der zuständigen Behörde oder eine von ihm beauftragte fachkundige Person ist (§ 6 Abs. 1 Nr. 1). Da es eine entsprechende Regelung in Nordrhein-Westfalen nicht gibt, muss dort zur Erreichung des Regelungszwecks auf die allgemeinen Vorschriften des Heilpraktikergesetzes zurückgegriffen werden.

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Die Rechtsprechung, auf die der Kläger sich beruft,

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- Urteile des Bundessozialgerichts vom 25. September 2001 - B 3 KR 13/00 R - und des Bundesfinanzhofes vom 28. August 2003 - IV R 69/00 -

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rechtfertigt keine andere Bewertung. Fraglich ist, inwieweit die Sachverhalte, die dort zur Entscheidung standen, mit der hier gegebenen Fallgestaltung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vergleichbar sind. In dem Urteil des Bundessozialgerichts ging es um die Kassenzulassung einer klinischen Linguistin. Der Bundesfinanzhof befasste sich in dem genannten Urteil mit der Abgrenzung einer gewerblichen zu einer freiberuflichen Tätigkeit bei einem sog. Audio-Psycho-Phonologen. Beide Entscheidungen haben nicht unmittelbar das Recht der Gefahrenabwehr zum Gegenstand. Soweit sich ihnen überhaupt Aussagen zum Eingreifen des Heilpraktikergesetzes im Sinne des Klägers entnehmen lassen, hält das erkennende Gericht sie jedenfalls für den vorliegenden rechtlichen Zusammenhang aus den oben dargelegten Gründen für nicht zutreffend.

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Die auf Grund des Erlaubniszwangs nach dem Heilpraktikergesetz gerechtfertigte Untersagungsverfügung begegnet auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten keinen Bedenken. Der Erlaubniszwang stellt eine verfassungsgemäße Berufszulassungsschranke im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG dar. Bei der Gesundheit der Bevölkerung handelt es sich um ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz eine solche subjektive Berufszulassungsschranke nicht außer Verhältnis steht. Dass heilkundliche Tätigkeit grundsätzlich nicht erlaubnisfrei sein soll, hat im Hinblick auf das Schutzgut Gesundheit seinen Sinn. Es geht um eine präventive Kontrolle, die nicht nur die fachlichen Kenntnisse und Fähigkeiten, sondern auch die Eignung für den Heilkundeberuf im Allgemeinen erfasst.

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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 3. Juni 2004 - 2 BvR 1802/02 -, NJW 2004, 2890 f., und vom 10. Mai 1988 - 1 BvR 482/94 und 1166/85 -, BVerfGE 78, 179 ff..

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Dementsprechend ist, da es sich bei den vom Kläger angebotenen osteopathischen Behandlungen um die Ausübung von Heilkunde handelt, auch die im vorliegenden Verfahren streitige Untersagungsverfügung mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar.

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Anhaltspunkte für Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Bei einem Verstoß gegen eine gesetzliche Regelung zum Schutz gewichtiger öffentlicher Interessen stellt das behördliche Eingreifen die Regel dar. Für ein Absehen von Schutzmaßnahmen müssten besondere Gründe vorliegen, für die hier nichts erkennbar ist. Hinzu kommt, dass die formell illegale Tätigkeit des Klägers strafrechtlich relevant sein dürfte und es regelmäßig geboten ist, die weitere Verwirklichung eines Straftatbestandes, hier nach § 5 HeilprG, zu unterbinden.

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Die Feststellung, dass osteopathische Behandlungen gemäß § 1 Abs. 1 HeilprG erlaubnispflichtig sind, bedeutet nicht, dass der Kläger diese Tätigkeit in Zukunft nicht ausüben darf. Sie besagt nur, dass er einer Erlaubnis nach dem Heilpraktikergesetz bedarf, auf die bei Nichtvorliegen eines Versagungsgrundes nach § 2 Abs. 1 der 1. DVO-HeilprG ein Rechtsanspruch besteht. Eine etwaige Überprüfung, durch die festgestellt werden soll, ob die Ausübung der Heilkunde durch den Kläger eine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung bedeutet, dürfte dabei zu beschränken sein auf die Überprüfung der Kenntnisse und Fähigkeiten, die zur ordnungsgemäßen Erfüllung der konkret geplanten Berufstätigkeit erforderlich sind.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Dezember 1998 - 13 A 5322/96 -, DVBl 1999, 1057 ff. (1060).

40

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.