Finanzgericht Münster, 6 K 2434/13 AO

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit von Prüfungsmaßnahmen auf der Grundlage des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes (SchwarzArbG).

Die Klägerin ist eine Genossenschaft, die unter anderem eine Funk- und Telefonzentrale zur Vermittlung von Fahraufträgen für Personen- und Sachtransporte an ihre Mitglieder betreibt. Ihr angeschlossen sind etwa 160 Taxiunternehmungen mit mehr als 200 Fahrzeugen.

Über ein telefongestütztes Buchungssystem vermittelt die Klägerin den angeschlossenen Unternehmen Fahraufträge. Daneben übernimmt sie weitere Aufgaben, unter anderem den Abschluss von Rahmenverträgen mit Krankenkassen, Berufsgenossenschaften und sonstigen Institutionen des öffentlichen Rechts zur Personenbeförderung sowie den Abschluss von Beförderungsrahmenverträgen mit öffentlichen Verkehrsträgern sowie Firmen und Großkunden. Insoweit vermittelt die Klägerin auch sog. Rechnungsfahrten (Krankentransporte, Schülertransporte etc.) an die ihr angeschlossenen Unternehmen und übernimmt deren Abrechnung.

Die Vermittlung telefonischer Kundenanfragen über die Telefonzentrale der Klägerin erfolgt weitgehend automatisiert. Ein telefonisch oder via Internet eingehender Kundenauftrag wird von der Klägerin an das nächste geeignete Taxi vermittelt. Relevante Vermittlungskriterien dabei sind insbesondere der Standort des Anfragenden und spezielle Kundenanforderungen (z.B. ec-Kartenzahlung, Großraumtaxi). Dem entsprechenden Fahrer des so ausgewählten Fahrzeuges wird der Vermittlungsauftrag angezeigt, ohne dass dessen Inhalt bereits erkennbar ist. Der Fahrer muss die Annahme des Auftrages mittels Tastendruck bestätigen. Hierfür hat er 20 Sekunden Zeit. Erfolgt innerhalb dieser Zeitspanne keine Auftragsannahme, wird die Anfrage an das dann folgende, nächste geeignete Fahrzeug vermittelt. Das Fahrzeug, dessen Fahrer den Auftrag nicht angenommen hat, wird sodann „ausgereiht“ – d.h. es muss sich am Standplatz hinten einreihen - und ist für drei Minuten von der Auftragsvermittlung ausgeschlossen. Danach kann sich der Fahrer erneut für die Auftragsvermittlung anmelden.

Gem. § 11 Abs. 2 Buchst. e) der Satzung der Klägerin ist ein Mitglied unter anderem verpflichtet, „ihm vermittelte Fahrtaufträge unverzüglich mit dem Fahrzeug auszuführen, für welches die Fahrt angenommen wurde“. Des Weiteren hat das Mitglied „seine sämtlichen Taxen für die Fahrtenvermittlung durch die Genossenschaft zur Verfügung zu halten, soweit nicht außerhalb der Vermittlung eigene Fahrten durchgeführt werden“ (§ 11 Abs. 1 Buchst. i). Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Satzung vom Bezug genommen. Für die der Genossenschaft angeschlossenen Mitglieder, Pächter und Teilnehmer gelten zudem die Regelungen der Funk- und Fahrdienstordnung vom 01.01.2001 sowie der Disziplinarordnung, auf die ebenfalls Bezug genommen wird.

Am 26.06.2013 kündigte der Beklagte der Klägerin telefonisch an, dass am 08.07.2013 eine Prüfung nach dem SchwarzArbG in den Geschäftsräumen der Klägerin stattfinden solle. Die Ankündigung diente dazu sicherzustellen, dass die geforderten Unterlagen und Daten zeitnah eingesehen werden konnten.

Sodann suchten Beamte des Beklagten am 08.07.2013 die Geschäftsräume der Klägerin auf und übergaben die Prüfungsanordnung vom 04.07.2013. Aus dieser Anordnung, auf die wegen der Einzelheiten verwiesen wird, ergab sich, dass eine Prüfung gem. §§ 2 ff. SchwarzArbG durchgeführt werden soll.

Im Zuge der Prüfung am 08.07.2013 wurden dem Beklagten diverse Auskünfte über die Arbeits- und Funktionsweise der Klägerin erteilt. Dabei konnten die elektronisch gespeicherten Anmeldezeiten der einzelnen angeschlossenen Fahrer gesichtet werden. Hierzu gab die Klägerin an, die Speicherung der sog. Fahrauftragsdaten sei auf einen Zeitraum von sechs Tagen beschränkt. Lediglich die Daten für die sog. Rechnungsfahrten würden 30 Tage vorgehalten, um etwaige Rückfragen im Zusammenhang mit den erteilten Rechnungen beantworten zu können. Danach seien auch für diese Fahrten lediglich noch die Unternehmerdaten gespeichert. Daraufhin forderte der Beklagte die Klägerin auf, die fortlaufenden Daten am folgenden Montag zu übersenden. Die „vorrätigen“ Daten übermittelte die Klägerin sofort an den Beklagten. Eine Überprüfung der Datensätze durch den Beklagten am 09.07.2013 ergab, dass die Daten der Einzelaufträge erst ab dem 03.07.2013 verfügbar waren, während die Daten für die sog. Rechnungsfahrten noch rückwirkend nachgeliefert werden konnten. Dieübermittelten Daten beinhalten Name und Anschrift des Kunden, Uhrzeit des Auftrags, Ordnungsnummer des befördernden Taxis, Fahrernummer und Fahrername. Auf die vorliegende beispielhafte Auflistung (Blatt 5 FG Akte 6 V 2435/13 AO) wird Bezug genommen.

Mit E-Mail vom 09.07.2013 erbat der Beklagte von der Klägerin sodann „wie bereits besprochen“ im Rahmen der Prüfung „bis auf Wiederruf um regelmäßige und lückenlose Übersendung der von Ihnen vorgehaltenen Daten zu Fahrermeldungen und Aufträgen.“

Mit anwaltlichem Schreiben vom 16.07.2013 legte die Klägerin Einspruch gegen „die Prüfungsanordnung vom 04.07.2013“ ein, der jedoch erfolglos blieb (Einspruchsentscheidung vom 30.07.2013).

Mit Schreiben vom 14.08.2013 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass die Datenübermittlung unvollständig sei; es fehlten die Fahrerdaten vom 08.07.2013 (12:45 Uhr) bis 10.07.2013 (00:10 Uhr) und vom 19.07.2013 (02:01 Uhr) bis 23.07.2013 (00:11 Uhr) sowie die Auftragsdaten vom 19.07.2013 (07.52 Uhr) bis 23.07.2013 (00:02 Uhr).

Im Rahmen des gerichtlichen Aussetzungsverfahrens (6 V 2435/13 AO) haben sich die Beteiligten dahingehend verständigt, dass die Klägerin für den Zeitraum 02.09.2013 bis einschließlich 30.09.2013 die von dem Beklagten angeforderten Datensätze – ohne entsprechende Kundendaten – zur Verfügung stellt, der Beklagte diese Daten jedoch vor dem rechtskräftigen Abschlusses des Hauptsacheverfahren ebenso wenig auswertet wie die bereits übermittelten Daten. Die Klägerin hat in der weiteren Folge die Fahrer- und Auftragsdaten bis zum 30.09.2013 zur Verfügung gestellt. Die mit Schreiben vom 14.08.2013 angeforderten Daten sind aufgrund einer fehlerhaften Datenspeicherung bei der Klägerin nicht mehr vorhanden und können daher auch nicht mehr zur Verfügung gestellt werden.

Ihre Klage begründet die Klägerin im Wesentlichen damit, dass sie – die Klägerin – nicht als Auftraggeber im Sinne der §§ 3 bis 5 SchwarzArbG anzusehen sei. Sie vermittle lediglich Aufträge an ihre Mitglieder, sei aber nicht in das Auftragsverhältnis

zwischen Kunden und Taxiunternehmen eingebunden. Auch bestehe für die angeschlossenen Taxiunternehmen keine Pflicht zur Annahme der von ihr – der Klägerin – vermittelten Aufträge.

Entgegen der Ansicht des Beklagten stelle die Vermittlungssperre, die ausgelöst werde, wenn ein Auftrag nicht angenommen worden sei, keine Disziplinarmaßnahme dar. Sie sei vielmehr aus technischen Gründen erforderlich, denn ohne eine entsprechende Vermittlungssperre würde der Auftrag erneut an das gleiche Fahrzeug – das den Auftrag bereits abgelehnt habe - vermittelt werden. Eine Disziplinarmaßnahme könne erst verhängt werden, wenn ein bereits angenommener Auftrag nicht ausgeführt werde. Dies ergebe sich auch aus § 11 der Satzung. Für die Annahme eines Auftrages bedürfe es einer aktiven Handlung des Fahrers. Er müsse die Auftragsannahme per Knopfdruck bestätigen und nicht – wie der Beklagte meine – die Auftragsdurchführung per Knopfdruck ablehnen. Nehme der Fahrer den Auftrag nicht an, so bleibe dies ohne Konsequenzen für ihn. Die Ausreihung des Fahrzeuges habe lediglich technische Gründe.

Für die Fahrer könne es verschiedene Gründe geben, einen Auftrag nicht anzunehmen. So könne es sein, dass der Fahrer z.B. im Rahmen eines Tankvorganges gar nicht rechtzeitig mitbekomme, dass ein Auftrag vorliege. Auch sei denkbar, dass ein Kunde, der den Fahrer vor Ort anspreche, vorrangig behandelt werde. Gleiches gelte für eigene Fahraufträge des Unternehmers. In Zeiten hoher Nachfrage sei es sogar so, dass an den Haltestellen keine Taxen verfügbar seien. Auch dann könne es vorkommen, dass Angebote nicht angenommen würden. Sie – die Klägerin – biete die Aufträge in diesen Fällen dann auch Fahrzeugen an, die relativ weit vom Kunden entfernt seien. Finde sich gleichwohl kein Fahrer, der den Auftrag annehme, müsse der Kunde „vertröstet“ werden. Sie – die Klägerin – habe keine Möglichkeit, freie Fahrzeuge zur Übernahme von Aufträgen anzuweisen. Sie – die Klägerin – unterfalle auch nicht der Beförderungspflicht nach dem Personenbeförderungsgesetz (PBefG), da sie selbst keine Fahrzeuge unterhalte. Eine Beförderungspflicht bestehe nur in Bezug auf die an Taxenständen bereitgehaltenen Fahrzeuge gegenüber den dort unmittelbar anfragenden Kunden, nicht aber hinsichtlich fernmündlicher Aufträge.

Soweit sich der Beklagte auf die Regelungen der §§ 9 bis 12 der Funk- und Fahrdienstordnung berufe, sei klarzustellen, dass die Vorschriften lediglich die Ordnung auf den Halte- und Reserveplätzen regele. Fehl gehe die Annahme des Beklagten, dass aus § 18 der Funk- und Fahrdienstordnung eine Beförderungspflicht herzuleiten sei. § 18 beziehe sich auf die „Laufkundschaft“ an Taxenständen. Diese Stände unterhalte nicht sie - die Klägerin - sondern die Stadt . Soweit es um die Aufnahme der „Laufkundschaft“ an den Taxenständen gehe, sei sie - die Klägerin - damit nicht befasst. Vielmehr folge aus § 31 Abs. 4 der Funk- und Fahrdienstordnung, dass angenommene Fahrten auszuführen seien. Von einem verpflichtenden Einsatz nach einem festen Vergabeplan könne daher nicht gesprochen werden. Lediglich die von den Fahrern angenommenen Fahrten seien auszuführen.

Auch die Folgerungen des Beklagten aus der Rechnungserstellung für besondere Fahrdienste seien unzutreffend. Die Rechnungserstellung erfolge nicht in ihrem – der Klägerin - Namen, sondern im Namen der angeschlossenen Unternehmen. Im Übrigen handele es sich bei Inkassodienstleistungen regelmäßig um eine dem Auftrag nachgelagerte Leistung, die vom Auftrag selbst getrennt zu beurteilen sei. Auch die Verhandlung von Rahmenverträgen durch sie - die Klägerin - könne die Annahme, dass sie selbst Auftraggeber im Sinne des SchwarzArbG sei, nicht begründen. Die eigentlichen Vertragsverhältnisse würden nicht zwischen ihr - der Klägerin - und den Kunden begründet, sondern auch hier zwischen den Unternehmen und den Kunden. Folgte man der Auffassung des Beklagten, müssten letztlich alle Interessenverbände oder Gewerkschaften Auftraggeber im Sinne des SchwarzArbG sein.

Der streitige Sachverhalt unterscheide sich mithin maßgeblich von dem der Entscheidung des Bundesfinanzhofes vom 23.10.2012 (VII R 41/10) zugrundeliegenden Fall. Der Bundesfinanzhof selbst weise in der Entscheidung ausdrücklich darauf hin, dass die bloße Weitergabe eines Auftrages ohne Verpflichtung des Vermittelten zum tätig werden nicht ausreiche, um als „Auftraggeber“ im Sinne des SchwarzArbG qualifiziert zu werden.

Zudem gehe die Auslegung des Bundesfinanzhofes zum Begriff des Auftraggebers über den Wortlaut des § 3 SchwarzArbG hinaus und sei daher unzulässig.

Die Klägerin ist weiterhin der Auffassung, dass die Vorschriften der §§ 2 bis 5 SchwarzArbG gegen das grundgesetzlich vorgesehene Zitiergebot verstoßen. Wegen der weiteren Darlegungen zu dieser Frage wird auf das Schreiben vom 04.09.2013 Bezug genommen.

Zudem fehle - so die Klägerin - eine gesetzliche Grundlage für die von dem Beklagten angeforderte wöchentliche Übermittlung von Daten. Die Maßnahme, die wöchentlich ca. 15.000 Datensätze betreffe, sei auch unverhältnismäßig, und zwar insbesondere deshalb, weil sie sie - die Klägerin - jedenfalls ursprünglich „bis auf Widerruf“ und damit für einen zunächst unabsehbaren Zeitraum verpflichten sollte. Eine „Dauerverfügung“ zum Sammeln von Daten stehe jedoch im Widerspruch zum Sinn und Zweck des SchwarzArbG. Schließlich sei die Zollverwaltung nicht berechtigt, präventiv eine unglaubliche Datenmenge zu sammeln und über Jahre zu speichern.

Unzulässig sei ferner die Anforderung, die Daten unverschlüsselt an die E-Mail-Adresse des Beklagten zu übersenden. Zudem enthielten die Datensätze Angaben, die für den Beklagten ohne Bedeutung seien.

Die Klägerin ist weiterhin der Meinung, dass die streitige Aufforderung einen Teil ihrer Mitglieder veranlassen werde, ihre Mitgliedschaft zu beenden. Auch stelle die streitige Verfügung einen Wettbewerbsnachteil gegenüber Mitbewerbern dar.

Die Klägerin beantragt noch sinngemäß,

die Prüfungsanordnung vom 04.07.2013 und die am 08.07.2013 ausgesprochene und am 09.07.2013 schriftlich erfolgte Aufforderung zur Übermittlung bestimmter Daten sowie die Einspruchsentscheidung vom 30.07.2013 aufzuheben bzw. soweit sich diese teilweise erledigt haben festzustellen, dass diese rechtswidrig waren,

hilfsweise für den Fall des Unterliegens die Revision zuzulassen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

hilfsweise für den Fall des Unterliegens die Revision zuzulassen.

Er ist der Meinung, dass die Prüfungsanordnung rechtmäßig sei, ebenso wie die Aufforderung zur Datenübermittlung, die er im laufenden Klageverfahren auf den Zeitraum vom 08.07.2013 bis 30.09.2013 beschränkt hat.

Der Anlass der Prüfung sei gewesen, Vergleichsmöglichkeiten für etwaige Prüfungen bei den der Klägerin angeschlossenen Taxiunternehmen zu erhalten. So sollten die Fahrerdaten auf Vollständigkeit überprüft werden können. Nur die Klägerin halte als vermittelnde Stelle Daten zu den von den Taxifahrern angenommen Fahrten vor, so dass auch nur bei ihr eine Prüfung möglich sei.

Die Klägerin sei als Auftraggeber im Sinne des SchwarzArbG anzusehen. Als solche sei sie verpflichtet, die angeordnete Prüfung zu dulden, insbesondere die erheblichen Auskünfte zu erteilen und die für die Prüfung relevanten Geschäftsunterlagen vorzulegen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes komme es in Bezug auf die Frage, wer Auftraggeber sei, nur darauf an, dass in aller Regel eine Beförderung durch ein angeschlossenes Unternehmen in Gang gesetzt werde. Auch derjenige, der – wie die Klägerin – in das Zustandekommen eines Werk- oder Dienstvertrages in der Weise eingeschaltet sei, dass er Bestellungen nicht nur unverbindlich weiterleite, sondern diese in Wahrnehmung der ihm vom Auftragnehmer übertragenen Aufgaben entgegennehme und diese damit verpflichtend zum Einsatz bringe, trage dazu bei, dass ggf. Schwarzarbeit geleistet oder ermöglicht werde. Im Streitfall ergebe sich aus § 11 Abs. 1 Buchst. d) und e) der Satzung ein umfassendes Weisungsrecht im Fahrbetrieb, so dass gerade die Klägerin diese Rechte für die Taxiunternehmen ausübe. Für die sog. Rechnungsfahrten regele die Klägerin in Absprache mit den Kunden den Festpreis, so dass die Fahrer der Vereinbarung entsprechend die Fahrt vornehmen müssten. Die Klägerin sei in die Vertragsbeziehungen zwischen den ihr angeschlossenen Unternehmen und deren Kunden eingebunden, denn sie vermittle die Fahraufträge nach Maßgabe der Regelungen in § 2 Abs. 2 a der Satzung für ihre Genossen und bringe sie verpflichtend nach einem festen Vergabeplan zum Einsatz. Dies bestätigeauch die im Erörterungstermin dargestellte Vergabepraxis. Im Regelfall vollziehe sich die Auftragsvergabe an den Halteplätzen. Die dort vorhandene Reihung der fahrbereiten Fahrzeuge habe dabei eine entscheidende Bedeutung. Dies manifestiere auch die Funk- und Fahrdienstordnung (§§ 9 – 12). Insbesondere aus der Regelung des § 18 der Funk- und Fahrdienstordnung ergebe sich, dass das Fahrzeug, das in der Reihung den ersten Platz einnehme, den Auftrag auch anzunehmen habe. Ihm stehe gerade kein Wahlrecht zu. Vielmehr sei der Fahrer dieses Fahrzeuges grundsätzlich zur Erfüllung des Beförderungsauftrages verpflichtet. Die Auftragsvergabe durch die Klägerin erfolge nach diesen Prämissen. Der erste am Halteplatz stehende Fahrer habe auf der Grundlage der Regelungen der §§ 18, 21, 22 der Funk- und Fahrdienstordnung den ihm zugewiesenen Auftrag grundsätzlich auszuführen und innerhalb von 20 Sekunden die beabsichtigte Erfüllung via Knopfdruck anzuzeigen. Bleibe die Anzeige aus, so werde der Fahrauftrag dem auf Platz zwei stehenden Fahrzeug zugeordnet. Entscheidend sei in diesem Fall, dass die ausbleibende Anzeige und Ausführung des Auftrages zwingend zur Ausreihung führe und eine erneute Anmeldung erst nach drei Minuten in Betracht komme. Dies bestätige die Sanktionswirkung der Ablehnung des Beförderungsauftrages. Diese ziehe nicht nur eine Vermittlungssperre von drei Minuten nach sich, sondern durch die Ausreihung des Fahrzeuges eine weitere erhebliche Verzögerung in der Chance, einen neuen Auftrag zu erhalten. Die Auftragsvergabe durch die Klägerin habe daher den Charakter einer faktisch bindenden Zuordnung. Schon aus diesem Grunde sei die Klägerin in einem besonderen Maße in das Auftragsverhältnis zwischen Unternehmen, deren Fahrern und den Fahrgästen eingebunden.

Die Genossenschaftssatzung unterstreiche die Weisungsrechte der Klägerin und damit deren Stellung als Auftraggeber im Sinne des SchwarzArbG. Die Klägerin erfasse die Arbeitsaufnahme der einzelnen Fahrer aufgrund der Anmeldung über eine PIN. Die Auftragsvergabe erfolge nach einem festen Vergabeplan. Die Klägerin erstelle zudem für besondere Fahrdienste Rechnungen und vereinbare selbständig Beförderungsentgelte. Die Klägerin greife mithin in den Kernbereich der unternehmerischen Entscheidungen ihrer Genossen ein, wenn sie eigenständig Rahmenverträge schließe und das Inkasso von Beförderungsentgelten übernehme (vgl. § 2 der Satzung).

Nach der Satzung und der Disziplinarordnung (insb. § 12 Abs. 6 der Satzung i.V.m. Ziff. II.2. der Disziplinarordnung) seien Verstöße gegen die in § 11 Abs. 1 Buchst. e) der Satzung vorgesehene Verpflichtung mit Funk- und Halteplatzsperren zu ahnden. Diese Sanktion solle unbegründete Nichtannahmen vermittelter Fahraufträge vermeiden, um den Geschäftsbetrieb nach einheitlichen Kriterien aufrecht erhalten zu können. Daher seien nur notwendige Fahrtrückgaben zulässig, etwa wenn das Taxi aufgrund einer Panne nicht betriebsbereit sei. Damit ergebe sich für die Fahrer aus einem Fahrauftrag eine faktisch bindende Weisung, diesen auch zu erfüllen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin handele es sich nicht um eine Dauerverfügung, die mehrere Jahre umfasse. Die wöchentliche Datenübermittlung sei allein dem Umstand geschuldet, dass die Klägerin die fraglichen Daten nur für einen begrenzten Zeitraum speichere und nach der Löschung der Daten eine Prüfung nicht mehr möglich sei. Zudem sei der Zeitraum im Klageverfahren ausdrücklich begrenzt worden. Die Klägerin sei zudem lediglich aufgefordert worden, Daten zu Fahrermeldungen und Aufträgen zu übersenden. In welcher Form dies erfolge, sei ihr hingegen nicht vorgegeben worden. Dass die Klägerin auch Daten ihrer Kunden übermittelt habe, liege ebenfalls allein in ihrer Verantwortung. Bei einer Übersendung der Daten in Papierform hätten die Kundendaten unkenntlich gemacht werden können. Auch eine verschlüsselte Übersendung per E-Mail sei möglich, sofern die Klägerin den Entschlüsselungscode zur Verfügung stelle.

Ein Verstoß der Regelungen des SchwarzArbG gegen das Grundgesetz sei ebenfalls nicht ersichtlich.

Dass sich aus der Prüfungsanordnung bzw. der Datenanforderung für die Klägerin ein Wettbewerbsnachteil ergebe, erschließe sich nicht.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte, die Verwaltungsakten des Beklagten und die beigezogenen Akten des Verfahrens 6 V 2435/13 AO Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Senat konnte mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 90 Abs. 2 der Finanzgerichtsordnung - FGO).

Die Klage ist zulässig und teilweise begründet.

Sie ist in Bezug auf die Aufforderung zur Datenübermittlung weiterhin als Anfechtungsklage anzusehen und als solche zulässig, soweit die Übermittlung der Fahrerdaten vom 08.07.2013 (12:45 Uhr) bis 10.07.2013 (00:10 Uhr) und vom 19.07.2013 (02:01 Uhr) bis 23.07.2013 (00:11 Uhr) sowie die Auftragsdaten vom 19.07.2013 (07.52 Uhr) bis 23.07.2013 (00:02 Uhr) betroffen ist. Insoweit ist keine Erledigung eingetreten.

Im Übrigen ist zwar infolge der zwischenzeitlichen Bereitstellung der Daten und der Begrenzung des relevanten Zeitraumes durch den Beklagten eine Erledigung eingetreten. Jedoch war die Klägerin berechtigt, soweit sich die Prüfungsanordnung und die Aufforderung zur Datenübermittlung inzwischen erledigt haben, von der ursprünglich erhobenen Anfechtungsklage zu einer Fortsetzungsfeststellungsklage überzugehen.

Gemäß § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO kann das Gericht in den Fällen, in denen sich ein Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag aussprechen, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat.

Streitgegenständlich ist zum einen die Prüfungsanordnung vom 04.07.2013 sowie zum anderen die Aufforderung zur Datenübermittlung.

Die Prüfungsanordnung hat der Beklagte der Klägerin am 08.07.2013 übergeben und zunächst mündlich und sodann am 09.07.2013 schriftlich um die Aufforderung zur Übermittlung bestimmter Daten ergänzt. Den zeitlichen Rahmen, auf den sich die Datenübermittlung beziehen soll, hat der Beklagte im laufenden Klageverfahren auf den Zeitraum vom 08.07.2013 bis 30.09.2013 beschränkt.

Der Senat sieht in der Aufforderung zur Datenübermittlung, die am 08.07.2013 mündlich ausgesprochen und am 09.07.2013 schriftlich niedergelegt wurde, einen eigenständigen, gleichwohl mit der Prüfungsanordnung verbundenen Verwaltungsakt. Gegen beide Verwaltungsakte hat sich die Klägerin mit ihrem Einspruch gewandt. Aus der Einspruchsbegründung ergibt sich mit hinreichender Deutlichkeit, dass die Klägerin sich nicht allein gegen die Prüfungsanordnung wenden wollte, sondern auch die Aufforderung zur regelmäßigen und lückenlosen Datenüberlassung angefochten hat. Dementsprechend hat sich auch der Beklagte in der Einspruchsentscheidung mit der Rechtmäßigkeit der Prüfungsanordnung als solcher und der Aufforderung zur Datenübermittlung beschäftigt.

Die Prüfungsanordnung und die Aufforderung zur Datenübermittlung haben sich (spätestens) mit der auf der Grundlage der tatsächlichen Verständigung im Aussetzungsverfahren erfolgten Datenübermittlung an den Beklagten in wesentlichen Teilen erledigt, denn weitere Duldungs- und Mitwirkungspflichten ergeben sich - nach der entsprechenden Einschränkung des Zeitraums durch den Beklagten im Klageverfahren - für die Klägerin nur noch insoweit, als es um die Fahrerdaten vom 08.07.2013 (12:45 Uhr) bis 10.07.2013 (00:10 Uhr) und vom 19.07.2013 (02:01 Uhr) bis 23.07.2013 (00:11 Uhr) sowie die Auftragsdaten vom 19.07.2013 (07.52 Uhr) bis 23.07.2013 (00:02 Uhr) geht. Daher war es zulässig, den ursprünglichen Klageantrag in einen Fortsetzungsfeststellungsantrag umzustellen, soweit sich eine Erledigung ergeben hat. Im Streitfall liegt nämlich insoweit ein Feststellungsinteresse i.S.d. § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO vor. Ein berechtigtes Interesse i.S. d. § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO ist jedes konkrete, vernünftigerweise anzuerkennende Interesse rechtlicher, tatsächlicher oder wirtschaftlicher Art. Die begehrte Feststellung muss geeignet sein, in einem dieser Bereiche zu einer Positionsverbesserung des Klägers zu führen. Erforderlich ist ein gewisser, die Verfahrensfortsetzung aus prozessökonomischen Gründen rechtfertigender Zusammenhang (z.B. BFH Urteil vom 04.12.2012 VIII R 5/10, BFH/NV 2013, 431). Bei Prüfungsanordnungen kann das besondere Feststellungsinteresse insbesondere darin bestehen, die Auswertung der durch die Prüfung erlangten Kenntnisse durch die beklagte Behörde zu verhindern (hierzu ausführlich BFH Urteil vom 10.05.1991 V R 51/90, BStBl II 1991, 825). Dies gilt entsprechend für eine Prüfung nach dem SchwarzArbG.

Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse daran, die Auswertung der im Rahmen der Prüfung zur Verfügung gestellten Unterlagen und Daten zu verhindern. Dieses ergibt sich auch aus der gegenüber ihren Mitgliedern bestehenden Verpflichtung, deren Interessen zu wahren und erstreckt sich auf die Prüfungsanordnung selbst aber auch auf das Herausgabeverlangen in Bezug auf die Auftrags- und Fahrerdaten. Hinzu kommt, dass – läge die von der Klägerin gerügte Verletzung des Zitiergebotes vor – eine Verletzung des Art. 13 Grundgesetz (GG) zumindest in Betracht käme.

Die Klage ist jedoch nur teilweise begründet.

Soweit sie sich darauf bezieht festzustellen, dass die Prüfungsanordnung selbst unzulässig war, ist sie unbegründet. Dies gilt auch in Bezug auf die am 08.07.2013 zur Verfügung gestellten Informationen, Unterlagen und Daten. Begründet ist die Klage jedoch insoweit, als sie sich auf die Überlassung von Daten bezieht, die am Tag der Aufforderung durch den Beklagten – sprich dem 08.07.2013 – noch gar nicht bei der Klägerin vorhanden waren bzw. soweit sie aus technischen Gründen nicht zur Verfügung gestellt werden können. Letzteres betrifft die Fahrerdaten vom 08.07.2013 (12:45 Uhr) bis 10.07.2013 (00:10 Uhr) und vom 19.07.2013 (02:01 Uhr) bis 23.07.2013 (00:11 Uhr) sowie die Auftragsdaten vom 19.07.2013 (07.52 Uhr) bis 23.07.2013 (00:02 Uhr).

Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 SchwarzArbG prüfen die Behörden der Zollverwaltung unter anderem, ob aufgrund der Dienst- oder Werkleistungen Sozialleistungen nach dem SGB II und III oder Leistungen nach dem Altersteilzeitgesetz zu Unrecht bezogen werden oder wurden. Zur Durchführung dieser Prüfungen sind die Behörden der Zollverwaltung nach § 4 Abs. 1 SchwarzArbG befugt, Geschäftsräume des Arbeitgebers und Auftraggebers von Dienst- oder Werkleistungen während der Geschäftszeiten zu betreten und dort Einsicht in Geschäftsunterlagen zu nehmen, aus denen Umfang, Art oder Dauer von Beschäftigungsverhältnissen hervorgehen oder abgeleitet werden können.

Arbeitgeber, Arbeitnehmer, Auftraggeber und Dritte, die bei einer Prüfung nach § 2 Abs. 1 SchwarzArbG angetroffen werden, haben die Prüfung zu dulden und dabei mitzuwirken, insbesondere für die Prüfung erhebliche Auskünfte zu erteilen und die in§ 4 SchwarzArbG genannten Unterlagen vorzulegen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 SchwarzArbG). Der Arbeitgeber und der Auftraggeber haben in Datenverarbeitungsanlagen gespeicherte Daten im Rahmen einer Prüfung nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 SchwarzArbG auszusondern und den Behörden der Zollverwaltung auf deren Verlangen auf automatisiert verarbeitbaren Datenträgern oder in Listen zu übermitteln bzw. automatisiert verarbeitbare Datenträger oder Datenlisten ungesondert zur Verfügung zu stellen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 SchwarzArbG).

Unter Anwendung dieser Grundsätze erachtet der Senat die Prüfungsanordnung selbst für rechtmäßig. Die Voraussetzungen der §§ 2 ff. SchwarzArbG liegen vor.

Die Regelungen des SchwarzArbG sind nicht insgesamt wegen eines Verstoßes gegen das Grundgesetz, insbesondere das Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG) nichtig. Der Senat folgt insoweit der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes, der die §§ 2 bis 5 SchwarzArbG anwendet und daher offensichtlich nicht von deren Nichtigkeit ausgeht (vgl. z.B. BFH Urteil vom 23.10.2012 VII R 41/10, BFH/NV 2013, 282 m.w.N.). Hinzu kommt, dass der Senat im Streitfall keine Grundrechtsverletzung der Klägerin feststellen kann. Ein Verstoß gegen die durch Art. 13 GG geschützten Rechte der Klägerin ist schon deshalb nicht ersichtlich, weil das Betreten der Räumlichkeiten der Klägerin offenbar mit deren Einwilligung erfolgte und daher erlaubt und rechtmäßig war (vgl. hierzu z.B. Wamers in Fehn, SchwarzArbG § 3 Rdnr 8 ff.).

Im Streitfall deckt der gesetzliche Prüfauftrag die Prüfungsanordnung. Die von dem Beklagten verlangten Informationen bzw. Daten, aus denen sich der Fahrername, die Fahrernummer, die Ordnungsnummer des befördernden Taxis und die Uhrzeit des Auftrages ergeben, sind geeignet, Auskunft über Umfang, Art oder Dauer von Beschäftigungsverhältnissen zu geben.

Die Prüfungsanordnung ist auch nicht aus anderen Gründen rechtswidrig. Besondere Anforderungen an die Prüfungsanordnung stellt das Gesetz nicht (vgl. BFH Urteil vom 23.10.2012 VII R 41/10, BFH/NV 2013, 282). Unschädlich ist insbesondere, dass in der Anordnung der Zeitpunkt der Prüfung und der Prüfungszeitraum nicht mitgeteilt worden sind. Aus den gesetzlichen Regelungen ergibt sich nicht, dass entsprechende Angaben

erforderlich sind. Unschädlich ist auch, dass sich die Prüfung unmittelbar an die Aushändigung der Prüfungsanordnung am 08.07.2013 angeschlossen hat. Dies gilt insbesondere auch mit Blick auf die vorab erfolgte telefonische Ankündigung. Doch selbst wenn diese nicht erfolgt wäre, wäre die Prüfungsanordnung rechtmäßig. Denn Ermittlungen zur Feststellung von Schwarzarbeit wären aussichtslos, würden sie vorher angekündigt (vgl. BFH Urteil vom 23.10.2012 VII R 41/10, BFH/NV 2013, 282).

Der Beklagte konnte auch bei der Klägerin eine Prüfung anordnen und durchführen. Die Klägerin ist Auftraggeberin i.S. der §§ 3 bis 5 SchwarzArbG.

Der Senat folgt insoweit der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes, wonach der Begriff des "Auftraggebers" im Sinne dieser Vorschriften grundsätzlich jeden erfasst, der eine Dienst- oder Werkleistung durch Personen ausführen lässt, die ihm dafür zur Verfügung stehen und die er verpflichtend einsetzen kann.

Aus der Formulierung „verpflichtend einsetzen kann“ ergibt sich für den Senat allerdings nicht, dass der Klägerin nach Maßgabe der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofes gegenüber einzelnen Fahrern bzw. Unternehmen ein Weisungsrecht zur Übernahme einzelner Aufträge zustehen muss. Vielmehr kann sich auch aus den Gesamtumständen der Schluss ergeben, dass auch ein Auftragsvermittler als Auftraggeber im Sinne des SchwarzArbG anzusehen ist.

Nach dem Sinn und Zweck des SchwarzArbG ist nicht nur ein an der Leistungsbeziehung unmittelbar Beteiligter als Auftraggeber i.S. der §§ 3 bis 5 SchwarzArbG zur Duldung und Mitwirkung bei einer Prüfung verpflichtet. Denn auch derjenige, der in das Zustandekommen eines Dienst- oder Werkvertrags derart eingeschaltet ist, dass er Bestellungen nicht nur unverbindlich weiterleitet, sondern die betreffenden Bestellungen in Wahrnehmung der ihm vom Auftragnehmer übertragenen Aufgaben entgegennimmt und diesen damit verpflichtend zum Einsatz bringt, trägt dazu bei, dass ggf. Schwarzarbeit geleistet bzw. ermöglicht wird (vgl. BTDrucks 15/2573, Begründung B, zu § 1 Abs. 2, S. 18 a.E.). Die bloße Weitergabe eines Auftrages ohne Verpflichtung des Vermittelten zum Tätigwerden reicht demgegenüber nicht aus (vgl. BFH Urteil vom 23.10.2012 VII R 41/10, BFH/NV 2013, 282).

Hiernach ist auch die Klägerin grundsätzlich als Auftraggeberin anzusehen, auch wenn die Fahrer, an die sie die von ihr entgegengenommenen Fahrgastanfragen weiterleitet, in aller Regel für ein Taxiunternehmen und nicht unmittelbar für die Klägerin tätig sind. Denn die Aufgabe der Klägerin beschränkt sich nicht allein auf die bloße Weitergabe eines Auftrages.

Insoweit teilt der Senat zwar die Auffassung der Klägerin, dass sich aus der Satzung, der Funk- und Fahrdienst- bzw. der Disziplinarordnung nicht ergibt, dass sie die angeschlossenen Unternehmen bzw. Unternehmer verpflichten kann, über die Telefonzentrale weitergeleitete Aufträge anzunehmen. Der Senat sieht zudem die im Falle einer Nichtannahme eines Auftrages erfolgende Ausreihung des Fahrzeuges und den dreiminütigen Ausschluss von der Auftragsvergabe nicht als Sanktion an. Gleichwohl ist die Klägerin in einer Weise in die Auftragsvermittlung eingebunden, die deutlich über eine unverbindliche Auftragsweitergabe hinausgeht und die sie zum Auftraggeber im Sinne des SchwarzArbG macht.

Die Klägerin registriert aufgrund der Anmeldung eines Fahrers nicht allein dessen Arbeitsaufnahme. Sie nimmt zudem die eingehenden telefonischen Fahraufträge entgegen und vergibt diese - nach einvernehmlich festgelegten Kriterien - an die gemeldeten Taxen. Bedenkt man, dass sich die Fahrer angemeldet haben, um Aufträge zu erhalten, so ergibt sich, dass das Geschäftsmodell der Klägerin über eine rein unverbindliche Auftragsvermittlung hinausgeht. Das Konzept der Klägerin basiert auf dem Gedanken, dass Aufträge von Fahrgästen grundsätzlich angenommen werden, denn nur so kann sichergestellt werden, dass die Fahrgäste zeitnah befördert werden. Wird ein Auftrag ausnahmsweise nicht angenommen, ist das Vermittlungssystem der Klägerin darauf angelegt, den Auftrag möglichst schnell an den „nächstbesten“ Auftragnehmer zu vermitteln. Die Nichtannahme des Auftrages bleibt zwar für den zunächst angefragten Unternehmer ohne rechtliche Sanktionen. Allerdings muss er tatsächliche Nachteile hinnehmen, denn er ist drei Minuten von der Auftragsvergabe ausgeschlossen und sein Fahrzeug wird ausgereiht. Auch diese Tatsache bestätigt, dass das Vergabesystem der Klägerin darauf basiert, dass die von der Klägerin vermittelten Aufträge grundsätzlich angenommen werden.

Hinzu kommt, dass die Klägerin nicht allein als Auftragsvermittlerin tätig wird. Vielmehr sind die potentiellen Auftragnehmer zugleich Mitglieder der Klägerin. Sie haben sich als solche den Satzungsbestimmungen und ergänzenden Regelungen der Klägerin unterworfen. Das Vermittlungskonzept, aber auch die weiterhin geltenden Bestimmungen, die konkrete Verhaltensmaßregeln in Bezug auf die Ausführung von Aufträgen enthalten, werden von den der Klägerin angeschlossenen Unternehmen mitgetragen und sind für diese verbindlich. Mithin hat die Klägerin auch insoweit Einfluss auf die Auftragsannahme und -durchführung. Sie hat demzufolge eine Stellung inne, die über die eines reinen Vermittlers hinausgeht.

Besonders deutlich wird die Einflussnahme der Klägerin auf die Auftragsvergabe und –gestaltung im Zusammenhang mit den sog. Rechnungsfahrten. Hier übernimmt die Klägerin sehr weitgehende Aufgaben bei Auftragsausgestaltung und –abrechnung. Auch wenn die Klägerin nicht Vertragspartner der zu befördernden Personen wird, so nimmt sie gerade in diesem Bereich ganz erheblich Einfluss auf Vertragsgestaltung und -durchführung.

Die Klägerin hat mithin maßgeblichen Einfluss auf die Auftragsvergabe, auch wenn sie im Einzelfall keinen der Fahrer bzw. Unternehmer zur Annahme eines konkreten Auftrages zwingen kann. Entscheidend ist jedoch nicht, dass sie keine Möglichkeit hat, einzelne Fahrer zur Übernahme von konkreten Aufträgen anzuweisen, sondern dass ihre Aufgabe und Tätigkeit auch im Sinne der Unternehmer darauf zielt, systematisch Aufträge zu vermitteln und dafür Sorge zu tragen, dass es möglichst schnell zum Vertragsschluss und einer ordnungsgemäßen Ausführung – und damit zur Beförderung des Kunden – kommt.

Der Einwand der Klägerin, der so verstandene Begriff des Auftraggebers sei zu weitgehend und weder vom Sinn und Zweck noch vom Wortlaut des Gesetzes gedeckt, geht fehl. Der Wortlaut des Gesetzes steht dem weiten Verständnis nicht entgegen. Er ist zudem vom Gesetzeszweck (vgl. BTDrucks 15/2573, Begründung B, zu § 1 Abs. 2, S. 18 a.E.) gedeckt (vgl. auch BFH Urteil vom 23.10.2012 VII R 41/10, BFH/NV 2013, 282).

Demnach ist die Prüfungsanordnung selbst zwar rechtmäßig, die von dem Beklagten ausgesprochene Aufforderung zur Datenanforderung ist hingegen weitgehend rechtswidrig.

Dies gilt zunächst für die Anforderung der Fahrerdaten vom 08.07.2013 (12:45 Uhr) bis 10.07.2013 (00:10 Uhr) und vom 19.07.2013 (02:01 Uhr) bis 23.07.2013 (00:11 Uhr) sowie die Auftragsdaten vom 19.07.2013 (07.52 Uhr) bis 23.07.2013 (00:02 Uhr). Diese kann die Klägerin aus technischen Gründen nicht zur Verfügung stellen. Die Datenanforderung des Beklagten zielt mithin auf ein unmögliches Handeln und ist daher rechtswidrig.

Zudem ist die Aufforderung zur Übermittlung von Daten, die zum Zeitpunkt der Prüfung in dem zur Mitwirkung verpflichteten Unternehmen noch gar nicht vorhanden sind, rechtswidrig.

Die genannten Regelungen des SchwarzArbG - insb. § 5 Abs. 3 SchwarzArbG – stellen zwar grundsätzlich eine ausreichende Grundlage für die Anforderung von Daten durch die prüfende Behörde dar, und zwar auch in elektronischer Form. Sie rechtfertigen jedoch nicht jedwede Datenübermittlung. Nicht vom SchwarzArbG gedeckt ist die Anforderung von erst künftig entstehenden Daten. Zudem muss eine entsprechende Anforderung zur Datenübermittlung hinreichend konkret sein.

Hiernach ist die Aufforderung der Beklagten rechtswidrig, soweit sie auf eine Übermittlung von Daten zielt, die erst nach dem 08.07.2013 bei der Klägerin entstehen. Die Anforderung zur Übermittlung solcher Daten ist weder vom Wortlaut noch vom Sinn und Zweck des SchwarzArbG gedeckt. Die dort vorgesehenen Prüfungen sind im Schwerpunkt gegenwartsbezogen. Sie ermöglichen es den Prüfungsbeamten, vorhandene Unterlagen zu sichten oder aber Personen, die vor Ort angetroffen werden, zu überprüfen. Dementsprechend spricht § 5 Abs. 3 Satz 1 SchwarzArbG auch davon, dass „in Datenverarbeitungsanlagen gespeicherte Daten“ zu übermitteln sind. Die gesetzlichen Bestimmungen gestatten jedoch keine fortlaufende, in die Zukunft reichende Überwachung von Arbeitgebern bzw. Auftraggebern. Das SchwarzArbG bietet zudem keine Grundlage für eine Sammlung von Daten über einen mehr oder minder langen künftigen Zeitraum. Aus Sicht des Beklagten mag es zwarwünschenswert sein, auf diese Weise vorbereitend Vergleichsdaten zu sammeln, die der Verifizierung der Daten dienen sollen, die in nachfolgenden Betriebsprüfungen in den der Klägerin angeschlossenen Unternehmen vorgefundenen werden. Jedoch bietet das SchwarzArbG für eine solche Maßnahme keine Grundlage.

Eine weitergehende Rechtswidrigkeit der Datenanforderung durch den Beklagten ergibt sich nicht. Zwar war die am 08.07.2013 zunächst mündlich und am Folgetag sodann schriftlich niedergelegte Aufforderung, die Daten bis auf Widerruf zu übermitteln, inhaltlich zunächst nicht hinreichend bestimmt und unverhältnismäßig. Für die Klägerin war nämlich nicht ersichtlich, für welche konkrete Dauer eine Datenübermittlung durch den Beklagten angefordert worden war. Doch mit der zeitlichen Begrenzung im Klageverfahren ist die Aufforderung hinreichend konkretisiert und auf ein (noch) zumutbares Maß beschränkt worden.

Die Aufforderung des Beklagten war im Ergebnis auch im Übrigen hinreichend bestimmt. Auch wenn insbesondere der schriftlichen Aufforderung vom 09.07.2013 nicht konkret zu entnehmen ist, welche Daten übermittelt werden sollten, so führt dieser Umstand nicht zur mangelnden Bestimmtheit des Verwaltungsaktes. Denn insoweit sind – bei der Auslegung entsprechender Verwaltungsakte – die weiteren Umstände des Streitfalles zu berücksichtigen. Im Streitfall ergab sich für die Klägerin – offenbar aus den mündlichen Erläuterungen des Beklagten am 08.07.2013 – durchaus hinreichend deutlich, welche Daten übermittelt werden sollten. Dies folgt insbesondere auch aus dem Umstand, dass bereits am gleichen Tag entsprechende Daten an den Beklagten übermittelt worden sind. Mithin war für die Klägerin hinreichend klar und nachvollziehbar, welche Daten der Beklagte erhalten wollte.

Soweit die Klägerin späterhin eingewendet hat, von ihr sei auch die Übermittlung kundenbezogener Daten verlangt worden und der Beklagte habe zudem eine – nicht gesicherte – Datenübermittlung per E-Mail gefordert, folgt hieraus nichts anderes. Zum einen kann der Senat nicht feststellen, dass der Beklagte entsprechende Anforderungen formuliert hat. Aus der schriftlichen Abfassung vom 09.07.2013 ergibt sich nicht, dass der Beklagte auch die Übermittlung von kundenbezogenen Daten gefordert hätte. Auch ist der Aufforderung nicht zu entnehmen, dass der Beklagte eine (ungesicherte) Datenübermittlung per E-Mail angeordnet hat. Er hat sich hierzuvielmehr nicht geäußert, so dass es der Klägerin freistand, die Daten ohne Angabe von Kundenamen und Kundenanschrift zu übermitteln. Der Klägerin stand es auch frei, die Art und Weise der Übermittlung selbst zu bestimmen. Dieser Entscheidungsspielraum führt jedoch nicht zur Annahme der Unbestimmtheit der Verfügung. Zum anderen hat der Beklagte im laufenden Verfahren ausdrücklich klargestellt, dass er weder kundenbezogene Daten noch eine Übermittlung via ungesicherter E-Mail fordert.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 151 Abs. 3, 155 FGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung, die Kostenentscheidung folgt aus § 136 FGO.

Die Zulassung der Revision war gem. § 115 Abs. 2 Nr. 1 und 2 FGO geboten. Der Streitfall gibt Anlass, die Definition des Begriffes des Auftraggebers im Sinne des SchwarzArbG aber auch den Umfang seiner Mitwirkungspflichten über die bereits vorhandene Rechtsprechung hinaus zu konkretisieren.