Verwaltungsgericht Köln, 18 L 2956/15

Gründe

Der Antrag,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur (BNetzA) vom 25.11.2015 anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Dabei kann unentschieden bleiben, ob die Antragstellerin die Neufassung der Klauseln 2.2.5 und 2.3.3 INBP-BT verbindlich in der Weise geändert hat, dass nunmehr die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme eines Kommunikationsmediums außerhalb des elektronischen Stationsportals nicht mehr kumulativ, sondern lediglich alternativ vorliegen müssen.

Wenn die Antragstellerin noch im Rahmen des Verfahrens nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG verbindlich mitgeteilt hat, sie ändere die beabsichtigte Neufassung der Klauseln 2.2.5 und 2.3.3 INBP-BT gegenüber ihrer ursprünglichen Mitteilung dahingehend, dass die zeitliche Voraussetzung und die Voraussetzung der Gefahr einer nicht fristgerechten Anmeldung bzw. Annahme des Angebots nicht (mehr) kumulativ, sondern (lediglich) alternativ vorliegen müssten, fehlt der Antragstellerin für das vorliegende Eilverfahren das Rechtsschutzinteresse. Denn die BNetzA hat im angefochtenen Bescheid allein den Klauseln 2.2.5 Satz 1 (und der Folgeregelung in Satz 2) sowie 2.3.3 INBP-BT widersprochen, soweit danach die zeitliche Voraussetzung und die inhaltliche Voraussetzung kumulativ vorliegen müssen. Das ergibt sich bereits unmittelbar aus dem Tenor des angefochtenen Bescheids, der in den Ziffern 1 und 3 die von den beiden Klauseln aufgestellten Voraussetzungen aufgrund der Konjunktion „und“ als kumulativ bezeichnet. Das folgt ferner aus der Begründung unter „A. Sachverhalt“, wonach die BNetzA davon ausgegangen ist, dass die Antragstellerin mit ihrem Schreiben vom 12.11.2015 allein die Klauseln 2.1.2 und 2.1.3 INBP-BT im Vergleich zur ursprünglichen Mitteilung geändert und im Übrigen lediglich redaktionelle Anpassungen vorgenommen habe, mit Erklärung vom 17.11.2015 den Wortlaut der Klausel 4.1.3 Abs. 2 INBP-BT geändert und mit Erklärung vom 23.11.2015 – insoweit anders als nach Meinung der Antragstellerin – sich (allein) zur Beibehaltung der Regelung in Klausel 2.2.2 INBP-BT bereit erklärt habe. Dass dem Widerspruch der BNetzA die Fassung der Klauseln 2.2.5 Satz 1 und 2.3.3 INBP-BT zugrundeliegt, nach der die Voraussetzungen kumulativ vorliegen müssen, ergibt sich schließlich aus der Wiedergabe der Klauseln auf Seite 4 unter Punkt I 1, Seite 5 unter Punkt (1) Abs. 1, Seite 12 unter Punkt III 1 und Seite 13 Abs. 1 des angefochtenen Bescheids, wo die nach den Klauseln erforderlichen Voraussetzungen durch die Wiedergabe der Konjunktion „und“ als kumulativ gekennzeichnet sind, wobei die BNetzA diese Konjunktion zusätzlich an zwei Stellen durch Unterstreichung hervorgehoben hat. Bei dieser Sachlage konnte sich auch das Ermessen der Behörde lediglich auf ein kumulatives Vorliegen von Voraussetzungen beziehen, das – nach dem Vorstellungsbild der BNetzA – von den Klauseln gefordert wurde. Dagegen beziehen sich ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich der die Voraussetzungen alternativ fordernden Klauselfassungen allein auf die Frage, ob es ein milderes Mittel als den Widerspruch bzw. als dessen gesetzliche Folgen gibt. Das ist ausschließlich Teil der Begründung der behördlichen Entscheidung, wohingegen für das Rechtsschutzinteresse allein die Entscheidung als Verwaltungsakt bzw. – wie hier – dessen sofortige Vollziehbarkeit relevant ist.

Hat die Antragstellerin dagegen nicht im Rahmen des Verfahrens nach § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG verbindlich mitgeteilt, sie ändere die beabsichtigte Neufassung der Klauseln 2.2.5 und 2.3.3 INBP-BT gegenüber ihrer ursprünglichen Mitteilung dahingehend, dass die zeitliche Voraussetzung und die Voraussetzung der Gefahr einer nicht fristgerechten Anmeldung bzw. Annahme des Angebots nicht (mehr) kumulativ, sondern (lediglich) alternativ vorliegen müssten, ist der Eilantrag zwar zulässig, aber unbegründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs anordnen, wenn das Interesse der Antragstellerin am vorläufigen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse an der nach § 37 AEG gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehung des Bescheids überwiegt. Dies ist der Fall, wenn sich der Bescheid als offensichtlich rechtswidrig erweist, da an der sofortigen Vollziehung rechtswidriger Bescheide ein öffentliches Interesse nicht bestehen kann. Lässt sich dagegen erkennen, dass eine gegen den Verwaltungsakt eingelegte Klage offensichtlich keine Aussicht auf Erfolg haben kann, so überwiegt in der Regel das öffentliche Interesse mit der Folge, dass der Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung abzulehnen ist. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts ist jedoch regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon bei summarischer Prüfung überschaubar ist. Eine abschließende Überprüfung des angefochtenen Bescheides ist nicht gefordert.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.8.2000 - 20 B 959/00 - m. w. N.

Erweist sich der Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung weder als offensichtlich rechtmäßig noch als offensichtlich rechtswidrig, ist eine allgemeine Interessenabwägung maßgeblich.

Nach diesem Maßstab fällt die Prüfung zulasten der Antragstellerin aus. Der Bescheid erweist sich jedenfalls hinsichtlich seiner Ziffern 1 und 2 im summarischen Verfahren als offensichtlich rechtmäßig. Die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Antragsgegnerin nach § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG liegen hier vor. Die beabsichtigte Änderung der Klausel 2.2.5 INBP-BT der Antragstellerin entspricht in dem von der BNetzA in den Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Bescheids tenorierten Umfang nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur.

Die Antragstellerin hat mit der Klausel 2.2.5 Satz 1 INBP-BT gegen § 10 Abs. 2 i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV verstoßen. Gemäß § 10 Abs. 2 EIBV können Zugangsberechtigte bei Eisenbahninfrastrukturunternehmen Anträge auf Zugang zu den Serviceeinrichtungen und auf Erbringung von Leistungen im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV in entsprechender Anwendung des § 6 Abs. 1 EIBV stellen. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV können Zugangsberechtigte bei dem Betreiber der Schienenwege indes „jederzeit“ einen Antrag auf Zuweisung von Zugtrassen stellen, soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist.

Sowohl durch die Bestimmung eines Zeitraums, innerhalb dessen selbst bei Unerreichbarkeit des von der Antragstellerin insoweit für allein maßgeblich deklarierten Zugangswegs über ihr internetbasiertes Stationsportal andere Zugangswege ausgeschlossen werden, als auch durch die Bestimmung eines qualifizierenden Merkmals, das allein (oder kumulativ mit einem zeitlichen Erfordernis) zur Übermittlung von Zuweisungsanträgen über andere Kanäle als das internetbasierte Stationsportal berechtigen soll, und durch die Bestimmung einer Störung allein des Stationsportals der Antragstellerin als insoweit maßgeblich wird die den Zugangsberechtigten durch § 10 Abs. 2 i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV zugestandene jederzeitige Möglichkeit, einen Antrag auf Zuweisung zu stellen, unterlaufen.

In der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung ist insoweit nichts Abweichendes bestimmt. Das ergibt sich auch nicht aus der von § 10 Abs. 2 EIBV (lediglich) für entsprechend anwendbar erklärten Regelung des § 6 Abs. 1 (Satz 1) EIBV. Umfasst eine entsprechende Anwendung keine erweiternde Anwendung,

vgl. VG Köln, Beschluss vom 26.4.2012 - 18 L 477/12 -, S. 15 des Entscheidungsabdrucks,

umfasst sie auch keine einschränkende Anwendung. Vielmehr folgt eine (lediglich) entsprechende Anwendbarkeit anstatt einer unmittelbaren Anwendbarkeit einer Vorschrift nur daraus, dass die Sachverhalte, die von der unmittelbar geltenden Vorschrift erfasst sind, nicht identisch mit denjenigen Sachverhalten sind, die von der Vorschrift erfasst werden, die die andere Vorschrift für anwendbar erklärt. Das ist hier bereits deshalb der Fall, weil es nicht nur formal in § 6 EIBV um den Zugang zu Schienenwegen und in § 10 EIBV um den Zugang zu Serviceeinrichtungen geht, sondern weil vor allem der Begriff des Zugangs sich je nach Vorschrift auf etwas anderes bezieht. Geht es in § 6 Abs. 1 EIBV um den Zugang zu Schienenwegen und zu den Pflichtleistungen, steht nämlich schon nach der

Begründung zu Art. 1 § 10 Abs. 2 der Verordnung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen zum Erlass und zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften vom 15.4.2005, BR-Drs. 249/05, S. 46,

beim von § 10 EIBV geregelten „Zugang zu Serviceeinrichtungen nicht der Zugang selbst, sondern die Erbringung der Leistung im Vordergrund. Derjenige, der den Schienenzugang zu seiner Einrichtung gewährt, erbringt auch die damit verbundene Leistung (z. B. Werkstätten und Tankstellen). Einen bloßen Zugangsanspruch kann es in diesen Fällen schon nach der üblichen Verkehrsanschauung nicht geben.“ Allerdings sollte die „bisherige Praxis ... nicht geändert werden. Bei Rangierbahnhöfen ist es z.B. teilweise üblich, dass das Eisenbahnverkehrsunternehmen selbst rangiert.“

Hätte die Verordnung die lediglich entsprechende Anwendung des § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV im Zusammenhang mit dem Zugang zu Serviceeinrichtungen auch aus anderen Gründen anordnen wollen, hätte es nicht nur nahe gelegen, dass dies zumindest in der Begründung zur Verordnung zum Ausdruck gekommen wäre, sondern hätte dies gerade wegen der konkreten Begründung über diese hinaus auch erfolgen müssen. Das gilt erst recht für eine nur eingeschränkte Anwendbarkeit.

Nach allem ist für eine von der Antragstellerin vertretene weitere Differenzierung des § 10 Abs. 2 i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV gegenüber (der unmittelbaren Anwendung des) § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV kein Raum. Abgesehen davon ist weder in § 6 Abs. 1 (Satz 1) EIBV noch in § 10 EIBV von einer (von der Antragstellerin als Unterscheidungsmerkmal ins Feld geführten) Zuweisung von Kapazität die Rede. Zudem sind auch Fälle denkbar, dass Eisenbahnverkehrsunternehmen (etwa an Knotenpunkten) einen längeren Aufenthalt eines Personenzugs in Personenbahnhöfen wünschen, als für das reine Ein- und Aussteigen von Passagieren erforderlich ist, weshalb die Zuweisung von Nutzungszeiten auch einmal nicht ausschließlich von einer vorherigen Trassenzuweisung abhängig sein kann.

Auch die Ausübung des bezüglich des Widerspruchs gegen die Klausel 2.2.5 Satz 1 INBP-BT eingeräumten Ermessens durch die BNetzA ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die angestellten Ermessenserwägungen sind sachgerecht und tragfähig. Das gilt ohne Weiteres für die Geeignetheit der Maßnahme. Die Erwägungen zur Erforderlichkeit und Angemessenheit sind differenziert, berücksichtigen insbesondere - im wahrsten Sinn des Wortes - eine von der Antragstellerin vorgeschlagene „alternative“ Klauselfassung und sind auch für eine solche Klauselfassung angesichts des offensichtlichen Verstoßes der Klausel gegen § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV inhaltlich nicht zu beanstanden.

Ist deshalb der Widerspruch der BNetzA gegen Klausel 2.2.5 Satz 1 INBP-BT nicht zu beanstanden, gilt das auch hinsichtlich des Widerspruchs der BNetzA gegen die Klausel 2.2.5 Satz 2 INBP-BT der Antragstellerin, weil beide Sätze der Klausel in einem inneren Zusammenhang stehen. Satz 2 der Klausel ergäbe mangels des von ihm vorausgesetzten Bezugs zum von der BNetzA rechtmäßigerweise beanstandeten und deshalb nicht in Kraft tretenden Teil des Satzes 1 der Klausel keinen Sinn, sondern würde nur zu Unklarheiten und damit zu einer regulierungsrechtlich beachtlichen Intransparenz führen. Die Ermessenserwägungen berücksichtigen das und können wegen der ersichtlichen Folgewirkung, die aus dem rechtmäßigen Widerspruch gegen Satz 1 der Klausel 2.2.5 INBP-BT resultiert, naturgemäß keine eingehenderen Ausführungen enthalten.

Ebenso wenig ist bezüglich des auf § 14e Abs. 1 Nr. 4 AEG beruhenden Widerspruchs der BNetzA gegen die (wie sich aus Klausel 2.3.1 Satz 3 INBP-BT ergibt: sich allein auf Anmeldungen für Halte im Gelegenheitsverkehr auswirkende) Klausel 2.3.3 INBP-BT der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung des dagegen eingelegten Widerspruchs der Antragstellerin anzuordnen. Schon die Bestimmung eines Zeitraums, innerhalb dessen selbst bei Ausfall des von der Antragstellerin insoweit als allein maßgeblich deklarierten internetbasierten Stationsportals andere Zugangswege ausgeschlossen werden, verstößt gegen § 10 Abs. 7 i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 4 EIBV bzw. gegebenenfalls gegen die analoge Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 4 EIBV; insoweit kommt es auf die weitere Voraussetzung, dass der Zugang eine fristgerechte Annahme des Vertragsangebots gefährdet, nicht mehr an. Nach § 10 Abs. 7 EIBV gilt für Angebote des EIU zum Abschluss einer Vereinbarung nach § 14 Abs. 6 AEG (oder für die Ablehnung von Anträgen) § 11 Abs. 1 Satz 1 bis 4 EIBV entsprechend. Nach § 11 Abs. 1 Satz 4 EIBV kann das Angebot seitens des Zugangsberechtigten nur innerhalb von fünf Werktagen angenommen werden. Das gilt auch bei analoger Anwendung des § 14 Abs. 1 Satz 2 EIBV; diese Frist ist bei analoger Anwendung des § 14 Abs. 2 Satz 4 EIBV sogar auf einen Tag verkürzt. Gemäß den obigen Erläuterungen zur Bedeutung einer entsprechenden Anwendung von Vorschriften gelten die Fristbestimmungen für die Annahme von Angeboten mangels insoweit einschlägiger Unterschiede der geregelten Bereiche hinsichtlich der hier betroffenen Nutzung von Serviceeinrichtungen ohne Abstriche. Das selbe gilt für den Fall einer Analogie.

Die genannten Bestimmungen enthalten nicht lediglich zulasten des Zugangsberechtigten eine Frist, sondern zu seinen Gunsten auch einen Zeitraum, den er ausschöpfen darf. Fällt das Internetportal der Antragstellerin indes erst weniger als 48 Stunden vor Ablauf der fünftägigen Annahmefrist technisch aus, kann ein Zugangsberechtigter nach der Klausel ein Vertragsangebot der Antragstellerin überhaupt nicht mehr annehmen, obwohl er nach § 10 Abs. 7 i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 4 EIBV bzw. nach § 14 Abs. 1 Satz 2 EIBV weder gehalten ist, ein Vertragsangebot der Antragstellerin bereits innerhalb der ersten drei Tage der fünftägigen Annahmefrist anzunehmen, noch gehalten ist, von einer Annahme innerhalb der beiden letzten Tage der fünftägigen Annahmefrist abzusehen. Bei Geltung einer eintägigen Annahmefrist analog § 14 Abs. 2 Satz 4 EIBV schlösse ein hinzunehmender Ausfall des Stationsportals der Antragstellerin von mehr als 48 Stunden von vornherein jede Annahmemöglichkeit aus, wenn andere Wege der Übermittlung einer Annahmeerklärung wirksam ausgeschlossen wären.

Insoweit hat die BNetzA mit ihren Ausführungen auf Seite 13 unter Punkt (1) ihres angefochtenen Bescheids jedenfalls insoweit Recht, als ein Zugangsberechtigter ein Vertragsangebot der Antragstellerin jederzeit annehmen kann: Die fünftägige Annahmefrist des § 11 Abs. 1 Satz 4 EIBV darf – selbstverständlich – vom Zugangsberechtigten voll ausgeschöpft werden. Diese „jederzeitige“ Möglichkeit ist insoweit auch vergleichbar mit der jederzeitigen Möglichkeit einer Anmeldung, die § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV normiert; letztere bedingt aber nicht die jederzeitige Möglichkeit einer Vertragsannahme innerhalb der fünftägigen Annahmefrist. Diese Möglichkeit wird allein durch § 11 Abs. 1 Satz 4 EIBV statuiert.

Das diesbezügliche Ermessen dürfte die BNetzA jedoch schon deshalb fehlerhaft ausgeübt haben, weil sie auf ihre zum Widerspruch gegen die Klausel 2.2.5 Satz 1 INBP-BT getroffenen Erwägungen verweist. Diese bezogen sich indes – zudem maßgeblich - auch auf § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV, der aber für die die Vertragsannahme betreffende Klausel 2.3.3 INBP-BT nicht einschlägig ist. Aus diesem Grund bestehen im Übrigen auch Bedenken gegen den von der BNetzA angeführten Verstoß der Klausel 2.3.3 INBP-BT gegen Eisenbahnregulierungsrecht wegen des von der Klausel allein für maßgeblich erachteten technischen Ausfalls des Stationsportals. Insoweit verweist die BNetzA nämlich auf ihre Ausführungen unter Ziffer 1 (zur Klausel 2.2.5 Satz 1 INBP-BT) zum technischen Ausfall des Stationsportals. Sind die dortigen Ausführungen jedenfalls deshalb noch entsprechend heranzuziehen, soweit sie sich auf die Verpflichtung der Antragstellerin zur Bereitstellung einer Empfangsmöglichkeit von Willenserklärungen Zugangsberechtigter bezieht, weil diese den Zugangsberechtigten die Möglichkeit zur Annahme eines von ihr unterbreiteten Vertragsangebots innerhalb der fünftägigen Frist des § 10 Abs. 7 i. v. m. § 11 Abs. 1 Satz 4 EIBV (bzw. des § 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 4 EIBV) geben muss, gilt das nicht bezogen auf die zur Klausel 2.2.5 Satz 1 INBP-BT gemachten Ausführungen der BNetzA hinsichtlich des § 10 Abs. 7 i. V. m. § 6 Abs. 1 Satz 1 EIBV. Diese Vorschrift ist, wie oben erläutert, für die von der Klausel 2.3.3 INBP-BT berührte Frage der Annahme eines Vertragsangebots und für die diesbezügliche Frist gemäß § 10 Abs. 7 i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 4 EIBV (bzw. des § 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 4 EIBV) nicht unmittelbar relevant.

Jedenfalls geht aber die unabhängig von den (allein zum jetzigen Entscheidungszeitpunkt bewertbaren) Erfolgsaussichten eines Hauptsacheverfahrens im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO durchzuführende Interessenabwägung zulasten der Antragstellerin aus. Das gilt bereits wegen der Möglichkeit der BNetzA, diese – oft nur Teile eines einheitlichen rechtlichen Komplexes betreffende - Fehler bzw. Unklarheiten des angefochtenen Bescheids im Widerspruchsverfahren zu heilen. Gegenüber der durch § 37 AEG vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit des Bescheids vom 25.11.2015 hat die Antragstellerin unabhängig von der summarischen Prüfung des materiellen Rechts keine (gewichtigen) Gründe geltend gemacht, die es rechtfertigen könnten, hier die sofortige Vollziehung anzuordnen. Solche sind auch sonst nicht ersichtlich. Ihr ist es unbenommen, weiterhin ihr Stationsportal optional zu betreiben, das ohnehin bereits durch die weit überwiegende Mehrheit der Zugangsberechtigten genutzt wird. Nach unbestrittener Mitteilung der BNetzA nutzten für das Fahrplanjahr 2016 schon 90 % der Zugangsberechtigten das Stationsportal der Antragstellerin optional. Nach allem hat die Antragstellerin ihr Stationsportal bislang im Wesentlichen so betrieben, wie die BNetzA es mit ihrem angefochtenen Bescheid verlangt. Den Umfang der Gefahr der von der Antragstellerin befürchteten Missbrauchsfälle in Form einer ohne Not verweigerten Inanspruchnahme ihres Stationsportals durch Zugangsberechtigte hat sie nicht näher erläutert.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und berücksichtigt für die beiden wesentlichen Klauseln (2.2.5 Satz 1 und 2.3.3 INBP-BT), die vom Widerspruch der BNetzA betroffen sind, jeweils einen für ein entsprechendes Hauptsacheverfahren anzusetzenden Streitwert von 50.000,00 Euro, der für das Eilverfahren zu halbieren ist.