Oberverwaltungsgericht NRW, Kommunalrecht - Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Ordnungsrufs gegenüber einem Ratsmitglied

Tatbestand:

Die Klägerin ist Mitglied des Rats der Stadt X. .

In der Ratssitzung am 30. September 2014 wurde unter TOP 4.5 der gemeinsame Antrag der Fraktionen von SPD und CDU „Appell an den Landesgesetzgeber: Der Rat der Stadt X. muss handlungsfähig bleiben!“ (Vorlage VO/0607/14) behandelt. Dieser Antrag befürwortete die Einführung einer 3 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen.

Die Klägerin, die zu dieser Zeit der Ratsgruppe PRO NRW angehörte, ergriff zu diesem Tagesordnungspunkt das Wort. Sie äußerte dabei laut Sitzungsprotokoll:

„ja, da haben wir es ja endlich das wahlpolitische Ermächtigungsgesetz der Altparteien, die vor allem auf der Verteidigung ihrer Pfründe bedacht sind.“

Der Beklagte rief die Klägerin wegen dieser Aussage zur Ordnung. Darüber hinaus wies er die Klägerin darauf hin, dass sie bei einem zweiten Ordnungsruf für die Dauer dieser Ratssitzung des Saals verwiesen werde.

Am 17. Oktober 2014 machte die Klägerin gegenüber dem Beklagten geltend, der Ordnungsruf sei rechtswidrig gewesen. Er sei zurückzunehmen. Rechtswidrig gewesen sei außerdem die Ankündigung, sie beim zweiten Ordnungsruf des Saals zu verweisen. Dies solle der Beklagte in der nächsten Ratssitzung öffentlich erklären.

Mit Schreiben vom 24. Oktober 2014 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass er keine Rechtsverletzung sehe. Der Ordnungsruf sei zulässig erfolgt.

Die Klägerin hat am 14. November 2014 Klage erhoben.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Klage sei zulässig. Sie habe ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Sie wende sich gegen einen förmlichen Ordnungsruf gemäß § 14 der Geschäftsordnung des Rats der Stadt X. vom 16. Dezember 1991 in der ab dem 24. November 2010 gültigen Fassung (im Folgenden: GORat). Dieser sei gerichtlich überprüfbar. Der Ordnungsruf sei rechtswidrig. Ihre Äußerung habe weder gegen ihre Pflichten als Ratsmitglied noch gegen allgemeine Gesetze verstoßen. Die Äußerung sei auch nicht beleidigend oder ungebührlich gewesen. Mit ihr habe sie die Einführung einer 3 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen als undemokratisch kritisiert. Diese Kritik habe einen sachlichen Bezug aufgewiesen. Sie sei nicht persönlich diffamierend gewesen. Daher sei sie grundsätzlich hinzunehmen. Plakative und vergröbernde Wendungen seien dem Meinungskampf immanent. Der Ordnungsruf verletze sie in ihrem Rederecht.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 6. November 2015 haben die Beteiligten den Rechtsstreit im Hinblick auf den weiteren Klageantrag festzustellen, dass die Ankündigung des Beklagten, die Klägerin würde bei einem zweiten Ordnungsruf für diese Ratssitzung des Saals verwiesen, rechtswidrig war, übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin hat sodann beantragt,

festzustellen, dass der von dem Beklagten in der öffentlichen Sitzung des Rats der Stadt X. am 30. September 2014 ihr gegenüber ausgesprochene Ordnungsruf rechtswidrig war.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat im Wesentlichen vorgetragen: Die Klage sei unzulässig. Das Rechtschutzinteresse fehle. Die Klägerin habe nicht dem Grundsatz der Organtreue genügt. Sie habe den Ordnungsruf zunächst lediglich zur Kenntnis genommen. Sie habe sich nicht unmittelbar gegen ihn gewandt. Die Klage sei auch unbegründet. Der Ordnungsruf sei rechtmäßig. Die Klägerin habe die antragstellenden Fraktionen der CDU und der SPD als Urheber eines neuen Ermächtigungsgesetzes im Sinne des Gesetzes zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 bezichtigt. Ein geschichtskundiger objektiver Dritter werde dabei zwangsläufig an dieses weitaus bekannteste Ermächtigungsgesetz denken. Dieses habe dazu gedient, die Republik abzuschaffen. Es gelte als rechtliche Hauptgrundlage der nationalsozialistischen Diktatur, weil es das die elementare Grundlage des materiellen Verfassungsstaats bildende Prinzip der Gewaltenteilung durchbrochen habe. So habe auch die Mehrzahl der Ratsmitglieder den Wortbeitrag der Klägerin verstanden. Damit habe die Klägerin den „Altparteien“ unterstellt, die freiheitlich-demokratische Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland gezielt abzuschaffen. Darin sei der Vorwurf der Verfassungsfeindlichkeit enthalten. Bei der Wertung des Sachverhalts sei ferner zu berücksichtigen, dass der Rat der Stadt X. sich mehrfach gegen rechtsextremistische Taten ausgesprochen und für Toleranz und Demokratie stark gemacht habe. Generell pflege der Rat einen sachlichen Umgangston als gemeinsame Grundüberzeugung. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass ein damaliger Stadtverordneter in der Ratssitzung am 16. Dezember 2013 ebenfalls einen Vergleich zum Ermächtigungsgesetz gezogen habe, der in der Ratssitzung für erheblichen Aufruhr, Empörung und eine Störung des Sitzungsablaufs gesorgt habe. Zudem habe dieser Vergleich in den örtlichen Medien eine breite Berichterstattung und eine allgemeine negative öffentliche Aufmerksamkeit gefunden. Der Sitzungsverlauf sei am 16. Dezember 2013 durch empörte Zwischenrufe und zahlreiche Wortbeiträge anderer Stadtverordneter zur Wortwahl verlängert worden, so dass der seinerzeitige Tagesordnungspunkt in den Hintergrund geraten sei. Auch den gerade genannten Stadtverordneten habe der Beklagte für seinen Redebeitrag gerügt. Die von diesem Stadtverordneten angerufene Bezirksregierung Düsseldorf habe das Vorgehen des Beklagten als rechtmäßig bewertet. Die streitige Ordnungsmaßnahme sei auch verhältnismäßig gewesen.

Mit Urteil vom 6. November 2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei zulässig, aber unbegründet. Der Beklagte habe die Klägerin zu Recht gemäß § 51 Abs. 1 GO NRW i.V.m. § 14 Abs. 2 GORat zur Ordnung gerufen. Das Statusrecht der Klägerin aus § 43 Abs. 1 GO NRW werde hierdurch nicht verletzt. Die Verwendung des Begriffs „Ermächtigungsgesetz“ durch die Klägerin sei als ungebührliche Äußerung einzustufen, die die Ordnung in der Sitzung verletzt habe. Ungeachtet der Einbettung dieses Begriffs in die Rede der Klägerin habe sie mit ihm die Ordnung in der Sitzung verletzt. Aufgrund des historischen Kontextes des Begriffs „Ermächtigungsgesetz“ sei mit diesem Ausdruck der implizite Vorwurf an die Fraktionen von SPD und CDU verbunden, sie befürworteten Methoden, wie sie die Nationalsozialisten mit dem Ermächtigungsgesetz von 1933 zur Verfestigung ihrer Macht eingesetzt hätten. Die in dieser Stigmatisierung liegende Provokation habe den sachlichen Beitrag zum Thema der Debatte überlagert.

Mit Beschluss vom 19. Dezember 2016 hat der Senat die Berufung der Klägerin zugelassen.

Zu deren Begründung wiederholt und vertieft die Klägerin im Wesentlichen ihr erstinstanzliches Vorbringen.

Die Klägerin beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass der von dem Beklagten in der öffentlichen Sitzung des Rats der Stadt X. am 30. September 2014 ihr gegenüber ausgesprochene Ordnungsruf rechtswidrig war.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

Im Erörterungstermin am 19. Juni 2017 hat die Klägerin auf die Durchführung einer mündlichen Fassung verzichtet. Mit Schriftsatz vom 28. Juni 2017 hat der Beklagte ebenfalls auf die Durchführung einer Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Nachdem die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben, entscheidet der Senat über die Berufung der Klägerin gemäß §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung.

Die Berufung der Klägerin hat Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Diese ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).

I. Die Klage ist zulässig.

1. Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit eines einem Ratsmitglied durch den Oberbürgermeister als Ratsvorsitzenden erteilten Ordnungsrufs ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 785/12 -, juris Rn. 23, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -.

2. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO. Sie ist überdies analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

Unter einem berechtigten Feststellungsinteresse i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes nach Lage des Falls anzuerkennende schutzwürdige Interesse zu verstehen, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe („kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage“) ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Dementsprechend setzt die Klagebefugnis voraus, dass ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils durch die angefochtene Maßnahme nachteilig betroffen wird. Das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die angegriffene Maßnahme besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.

Vgl. zu alledem OVG NRW, Urteile vom 17. Februar 2017 - 15 A 1676/15 -, juris Rn. 57, und vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris Rn. 42, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 25 ff., und vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 784/12 -, Urteile vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 47, vom 8. Oktober 2002 - 15 A 3691/01 -, juris Rn. 26, und vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, juris Rn. 12.

Nach diesen Grundsätzen sind ein berechtigtes Feststellungsinteresse der Klägerin sowie deren Klagebefugnis im Hinblick auf den streitbefangenen Ordnungsruf vom 30. September 2014 zu bejahen. Dieser kann sie in ihrer wehrfähigen Innenrechtsposition aus § 43 Abs. 1 GO NRW verletzen.

Diese Bestimmung stattet die Ratsmitglieder als Vertreter der gesamten Gemeindebürgerschaft mit einem freien Mandat aus. Sie haben dabei insbesondere auch das Recht zur - ggf. gegenüber der Gemeinde und ihrer Politik kritischen - freien Meinungsäußerung, das statusrechtlich geschützt ist. Das freie Mandat, das mit Blick auf die grundlegende Bedeutung des politischen Meinungskampfs für die Konstituierung eines demokratischen Gemeinwesens auch auf Gemeindeebene von ganz erheblichem Gewicht ist, erfährt durch § 43 Abs. 1 GO NRW nur insofern eine Beschränkung, als die Ratsmitglieder an das Gesetz gebunden sind und auf das öffentliche Wohl Rücksicht nehmen müssen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015 ‑ 15 A 1961/13 -, juris Rn. 47, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 25 ff., und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -.

Die mögliche Verletzung organschaftlicher Rechte der Klägerin durch den Ordnungsruf mit seiner Feststellungs- und Warnfunktion ergibt sich daraus, dass dieser mit einem Eingriff in das zuvor beschriebene Statusrecht der Klägerin als Ratsmitglied verbunden war. Sie war aufgrund des Ordnungsrufs gezwungen, sich auf die Auffassung des Beklagten als Ratsvorsitzenden von der Ordnung der Sitzung einzustellen, wollte sie nicht erhebliche Nachteile im Hinblick auf ihre Möglichkeit zur weiteren Sitzungsteilnahme und Ausübung ihres Rederechts (vgl. zu dessen Ausgestaltung im konkreten Fall § 10 Abs. 2 ff. GORat) und damit auf den Kern der Mandatsausübung in Kauf nehmen. Stellt sich das Ratsmitglied nicht auf den Ordnungsruf ein, riskiert es bei Wiederholung des sanktionierten Redebeitrags weitere förmliche Ordnungsrufe und damit - hier gemäß § 14 Abs. 2, Abs. 3 GORat - den Entzug des Rederechts und den Ausschluss von der Sitzung. Ein (förmlicher) Ordnungsruf entfaltet unmittelbare Wirksamkeit, ein „Widerspruch“ gegen ihn hat keine aufschiebende Wirkung.

Vgl. insoweit OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 33 ff., und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -.

Demgegenüber kann sich die Klägerin nicht auf ihr Grundrecht auf freie Meinungsäußerung aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG berufen. Der angegriffene Ordnungsruf betraf die Klägerin ausschließlich in ihrer statusrechtlichen Stellung als Ratsmitglied, das sein Rederecht innerhalb des Rats wahrgenommen hat. Auch wenn ein Ratsmitglied sein Recht zur freien Meinungsäußerung während der Ratssitzung nicht verliert, bleibt zu beachten, dass der Rat kein Forum zur Äußerung und Verbreitung privater Meinungen ist. Vielmehr ist er ein Organ der Gemeinde, das die Aufgabe hat, die divergierenden Vorstellungen seiner gewählten Mitglieder im Wege der Rede und Gegenrede und der nachfolgenden Abstimmung zu einem einheitlichen Gemeindewillen zusammenzuführen und der Gemeinde so die nötige Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit zu verschaffen. Demgemäß nimmt das Ratsmitglied, wenn es sich in der Ratssitzung zu einem Gegenstand der Tagesordnung zu Wort meldet, nicht seine im Grundgesetz verbürgten Freiheitsrechte gegenüber dem Staat, sondern organschaftliche Befugnisse in Anspruch, die ihm als Teil eines Gemeindeorgans verliehen sind. Der organschaftliche Charakter seines Rederechts kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass dieses Recht nur in den Grenzen der gemeindlichen Aufgabenzuständigkeit und nur nach Maßgabe der den Ablauf der Ratssitzungen regelnden Verfahrensbestimmungen der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Rats besteht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 785/12 -, juris Rn. 29, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -; zu den sich insofern je nach Lage des einzelnen Falls ggf. stellenden Abgrenzungsfragen siehe OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris Rn. 47 ff., mit Hinweis auf BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 1988 - 7 B 123.87 -, juris Rn. 4 ff.

3. Der Klage fehlt auch nicht das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Die Klägerin hat im Vorfeld der Klageerhebung dem Grundsatz der Organtreue genügt.

Im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander gilt der Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet namentlich die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen (anstehende) Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. Mai 2017 ‑ 15 A 1008/16 -, juris Rn. 9, Urteile vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris Rn. 55, und vom 25. März 2014 - 15 A 1651/12 -, juris Rn. 69, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 - 15 A 785/12 -, juris Rn. 40, vom 19. August 2011 - 15 A 1555/11 ‑, juris Rn. 14 ff., und vom 16. Juli 2009 ‑ 15 B 945/09 -, juris Rn. 21, Urteile vom 2. September 2008 - 15 A 2426/07 -, juris Rn. 48, und vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris Rn. 76.

Diesen Anforderungen hat die Klägerin entsprochen. Sie hat im Nachgang zu der Ratssitzung vom 30. September 2014 am 17. Oktober 2014 - und damit hinreichend zeitnah - gegenüber dem Beklagten geltend gemacht, der Ordnungsruf sei rechtswidrig und zurückzunehmen. Der Beklagte hatte dadurch die Möglichkeit zur Selbstkorrektur. Zudem hatte er Kenntnis davon, dass die Klägerin den Ordnungsruf nicht hinnehmen, sondern ihn rechtlich überprüfen lassen wollte. Erst nachdem der Beklagte mit Schreiben vom 24. Oktober 2014 mitgeteilt hatte, er sehe keine Rechtsverletzung zum Nachteil der Klägerin, hat diese den Klageweg beschritten. Spezielle (Verfahrens-)Regelungen für die Beanstandung eines Ordnungsrufs des Beklagten durch ein Ratsmitglied enthält die Geschäftsordnung des Rats der Stadt X. vom 16. Dezember 1991 in der ab dem 24. November 2010 gültigen Fassung nicht.

II. Die Klage ist auch begründet.

Der Ordnungsruf, den der Beklagte in der öffentlichen Sitzung des Rats der Stadt X. am 30. September 2014 gegenüber der Klägerin aussprach, war rechtswidrig.

Gemäß § 51 Abs. 1 GO NRW leitet der Bürgermeister die Verhandlungen, eröffnet und schließt die Sitzungen, handhabt die Ordnung und übt das Hausrecht aus.

Als sitzungsleitende Maßnahmen im Rahmen der Ordnungsgewalt stehen dem Bürgermeister die in aller Regel in der Geschäftsordnung des Rats niedergelegten Mittel zur Verfügung. Er kann Ratsmitglieder bei erheblichen Störungen der Ordnung zur Ordnung rufen, mahnen oder ihnen das Wort entziehen.

Vgl. Plückhahn/Faber, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band I, Loseblatt, Stand Dezember 2013, § 51 GO Erl. 3.5; Wellmann, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, GO NRW, Loseblatt, Stand März 2014, § 26 Erl. II.2.

Demgemäß kann nach § 14 Abs. 2 GORat der Ratsvorsitzende - also der Oberbürgermeister oder sein Vertreter (vgl. § 6 GORat) - Stadtverordnete, die durch beleidigende oder ungebührliche Äußerungen oder auf andere Weise die Ordnung verletzen, zur Ordnung rufen.

Diese Voraussetzungen waren am 30. September 2014 im Fall der Klägerin indes nicht gegeben. Ihre zum Anlass des Ordnungsrufs genommene Äußerung ‑ „ja, da haben wir es ja endlich das wahlpolitische Ermächtigungsgesetz der Altparteien, die vor allem auf der Verteidigung ihrer Pfründe bedacht sind“ - ist weder beleidigend noch ungebührlich i.S.d. § 14 Abs. 2 GORat noch verletzt sie die Ordnung auf andere Weise.

Das zum Statuskern des Ratsmitglieds gehörende Rederecht wird im Rahmen des § 43 Abs. 1 GO NRW durch andere Rechtsgüter begrenzt. Zu deren Wahrung handhabt der Ratsvorsitzende in den Ratssitzungen die Ordnung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Rederecht zum Zweck der Sicherung der Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rats sowie zur Abstimmung mit den Rederechten der anderen Ratsmitglieder in der Geschäftsordnung näher ausgestaltet und begrenzt ist. Aber auch über die einzelnen Regelungen etwa zur Redezeit und zu den formellen Anforderungen an Wortmeldungen hinaus (vgl. hierzu nochmals § 10 Abs. 2 ff. GORat) bedarf es zur Sicherstellung der Rechte der übrigen Ratsmitglieder, der Ordnung der Debatte und der Effektivität sowie der Funktionsfähigkeit des Rats und - traditionell - auch zur Wahrung des Ansehens des Rats der Ordnungsgewalt, die der Ratsvorsitzende auf der Grundlage des § 51 Abs. 1 GO NRW ausübt.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 785/12 -, juris Rn. 43 ff., und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, jeweils mit Hinweis auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, juris Rn. 47 ff. (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).

Bei der Ausübung dieser Ordnungsgewalt ist der Bedeutung des Rederechts für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rats angemessen Rechnung zu tragen. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag Ort von Rede und Gegenrede, der Darstellung unterschiedlicher Perspektiven und Interessen. Darin gründet seine Repräsentativfunktion, die eine herausgehobene Grundfunktion einer Volksvertretung, seiner Untergliederungen und Mitglieder ist. Insoweit ist der Rat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die auch mit Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 785/12 -, juris Rn. 47, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, unter Bezugnahme auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, juris Rn. 55 (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).

Die Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden ist in Anbetracht dieser Bedeutung und Reichweite des Rederechts kein Instrument zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte. Vielmehr ist der Rat wie die Parlamente das Forum des Austragens inhaltlicher Meinungsverschiedenheiten. Das Ordnungsrecht des Ratsvorsitzenden dient nicht der Sicherstellung der „Richtigkeit" oder Korrektheit bestimmter inhaltlicher Positionen oder der Sicherung eines gesellschaftlichen Konsenses. Der Rat ist ebenso wie ein Landtag oder der Bundestag ein konstitutioneller Rahmen für die Austragung von Meinungsverschiedenheiten, die Darstellung von Positionen von Minderheiten, die Formulierung anderer, von der Mehrheit nicht getragener Sichtweisen. Diese sind so lange hinzunehmen, wie ihre Darstellung nicht in einer Weise geschieht, die die Arbeit des Rats in Frage stellt. Die Grenze zur Verletzung der Ordnung in der Volksvertretung „Rat" ist dort erreicht, wo es sich nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handelt, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht oder wo es um die schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter geht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 785/12 -, juris Rn. 49, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, mit Bezug auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, juris Rn. 56 (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).

Da Beschränkungen des Rederechts zugleich die Funktionsfähigkeit des Systems der Volksvertretung berühren, bedarf die Anwendung der Ordnungsmaßnahmen stets der Beachtung des Kontextes, in dem das Ratsmitglied sein Recht in Anspruch nimmt. Je mehr die inhaltliche Auseinandersetzung im Vordergrund steht, je gewichtiger die mit dem Redebeitrag thematisierten Fragen für den Rat und die Öffentlichkeit sind und je intensiver diese politische Auseinandersetzung geführt wird, desto eher müssen konkurrierende Rechtsgüter hinter dem Rederecht zurückstehen. Dabei bleibt zu berücksichtigen, dass Redebeiträge schon aufgrund ihres Wortlauts Raum für verschiedene Deutungsmöglichkeiten eröffnen können. Die Anwendung von Ordnungsmaßnahmen darf daher nicht von vornherein Deutungen zugrunde legen, die die Ordnungsmaßnahmen rechtfertigen, wenn auch andere Deutungen möglich sind. Dabei ist dem situativen Charakter der mündlichen Rede und der Notwendigkeit der zeitnahen Reaktion des Ratsvorsitzenden, dem namentlich bei Ordnungsrufen ein im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zu respektierender Beurteilungsspielraum zukommt, hinreichend Rechnung zu tragen. Hieran ist die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte auszurichten. Dabei gilt, dass die Kontrolle umso intensiver ist, je deutlicher der Ordnungsruf auf den Inhalt der Äußerung und nicht auf das Verhalten des Ratsmitglieds reagiert.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 16. Mai 2013 ‑ 15 A 785/12 -, juris Rn. 51, und vom 16. Mai 2013 - 15 A 784/12 -, mit Verweis auf VerfGH Sachsen, Urteil vom 3. Dezember 2010 - Vf. 12-1-10 -, juris Rn. 58 (zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag).

Ausgehend von diesen Maßstäben war der streitige Ordnungsruf auch unter Berücksichtigung des dem Beklagten grundsätzlich zukommenden Beurteilungsspielraums rechtswidrig. Mit der beanstandeten Äußerung - „ja, da haben wir es ja endlich das wahlpolitische Ermächtigungsgesetz der Altparteien, die vor allem auf der Verteidigung ihrer Pfründe bedacht sind“ - überschritt die Klägerin die Grenzen ihres Rederechts nicht im Sinne einer Beleidigung, Ungebührlichkeit oder sonstigen Ordnungswidrigkeit i.S.v. § 14 Abs. 2 GORat. Sie beeinträchtigte damit weder die Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rats noch gefährdete sie dessen Ansehen. Es handelte sich dabei um eine in einen politischen Sachzusammenhang eingebundene Äußerung, die auf eine inhaltliche Auseinandersetzung abzielte. Auch wenn sie zugespitzt und polemisch ausfiel, stand bei ihr mit Blick auf den von ihr hergestellten sachpolitischen Kontext nicht nur die bloße Provokation im Vordergrund, und es ging ihr auch nicht allein um die schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter.

Zwar stellt der von der Klägerin verwendete Begriff des „Ermächtigungsgesetzes“ erkennbar einen Bezug zum Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (RGBl. I S. 141) her. Dieses in das allgemeine Geschichtsbewusstsein eingegangene Gesetz diente der Aushebelung grundlegender rechtsstaatlicher Prinzipien durch die Nationalsozialisten unmittelbar nach ihrem Regierungsantritt. So bestimmte es in seinem Art. 1, dass Reichsgesetze auch durch die Reichsregierung beschlossen werden, und in seinem Art. 2, dass die von der Reichsregierung beschlossenen Reichsgesetze von der Reichsverfassung abweichen können. Dadurch wurde die Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive aufgehoben und die Reichsministerialbürokratie anstelle des Reichstags zum eigentlichen Gesetzgeber gemacht. Aufgrund dessen ist das „Ermächtigungsgesetz“ als eine der entscheidenden Wegmarken in den nationalsozialistischen Unrechtsstaat zu qualifizieren.

Vgl. zur verfassungsgeschichtlichen Einordnung des „Ermächtigungsgesetzes“ vom 24. März 1933 etwa Frotscher/Pieroth, Verfassungsgeschichte, 4. Aufl. 2003, Rn. 570 ff.

Trotz dieses Bezugs hat die Klägerin die Grenzen ihres Rederechts durch den Gebrauch der Wendung „wahlpolitisches Ermächtigungsgesetz“ nicht überschritten. Die Formulierung hatte im gegebenen Zusammenhang nicht den Aussagegehalt, die Fraktionen von SPD und CDU im Rat der Stadt X. seien wegen der Befürwortung einer kommunalwahlrechtlichen 3 %-Sperrklausel in die Nähe der nationalsozialistischen Willkürherrschaft zu rücken. Auch liegt die Annahme fern, die Klägerin habe den Mitgliedern der SPD- und der CDU-Fraktion unterstellt, die freiheitlich-demokratische Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland gezielt abschaffen zu wollen. Vielmehr hat die Klägerin bei objektiver Lesart im Gesamtkontext ihrer Wortmeldung auch in der Sache deutlich gemacht, dass sie eine - wenn auch zugespitzte und polemische - Kritik an dem (seinerzeitigen) Gesetzesvorhaben der Einführung einer Sperrklausel für Kommunalwahlen vorzubringen beabsichtigte. Den sachlich-politischen Bezug ihres Wortbeitrags erzeugte die Klägerin, indem sie dem Wort „Ermächtigungsgesetz“ das Adjektiv „wahlpolitisch“ voranstellte. Hiermit machte sie deutlich, dass sie sich in scharfer Form gegen den von ihr als undemokratisch erachteten Ausschluss kleiner Fraktionen und Gruppen aus den Gemeinderäten aussprechen wollte, den eine Sperrklausel absehbar zur Folge haben würde. Dies unterstrich sie mit dem zwar abwertenden, aber in einer konfrontativ geführten (kommunal‑)politischen Auseinandersetzung nicht unüblichen Zusatz, eigentlicher Hintergrund der Sperrklausel sei die „Verteidigung … (der) Pfründe“ der Mehrheitsfraktionen. Eine derartige Bekundung ist von Rechts wegen hinzunehmender Bestandteil des politischen Streits im Rat, der insofern seiner Repräsentativfunktion gerecht wird, die in ihm vertretenen politischen Strömungen abzubilden und zu Wort kommen zu lassen. Der zu erwartende Grad der Heftigkeit und die Art der Reaktionen der übrigen Ratsmitglieder und der Öffentlichkeit auf einen solchen Redebeitrag sind für diese rechtliche Einschätzung für sich allein genommen nicht ausschlaggebend, solange - wie hier - ein sachlich-inhaltlicher Bezug besteht und die Aussagen nicht auf eine reine Diffamierung des politischen Gegners hinausläuft. Von einer reinen Diffamierung des politischen Gegners kann im Übrigen auch deshalb nicht die Rede sein, weil die Aussage der Klägerin nicht die SPD‑ und CDU‑Fraktionsmitglieder unmittelbar betraf, sondern ein – von diesen befürwortetes – Gesetzesvorhaben des Landtags.

Schließlich hat es auf die Rechtmäßigkeit des in Rede stehenden Ordnungsrufs keinen Einfluss, wie der Beklagte - und nachgehend die Bezirksregierung E. - einen Vorfall am 16. Dezember 2013 bewertete, bei dem ein Stadtverordneter ebenfalls im Rahmen einer Wortmeldung im Stadtrat einen Vergleich zum Ermächtigungsgesetz gezogen hatte. Die Beurteilung der Grenzen des Rederechts des Ratsmitglieds und der Rechtmäßigkeit eines auf einen Wortbeitrag reagierenden Ordnungsrufs ist jeweils eine Frage des Einzelfalls und dessen konkreten Umständen. Im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit eines Ordnungsrufs ist daher stets von Neuem in den Blick zu nehmen, ob die betreffende Äußerung sich nach den oben dargelegten Maßstäben noch innerhalb eines sachlichen Zusammenhangs bewegt oder ob sie die Schwelle zur bloßen Diffamierung schon überschritten hat. Pauschale rechtliche Einordnungen, die von vornherein alle denkbaren Fallgestaltungen abdecken, lassen sich insofern nicht vornehmen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, Nr. 11, 711 ZPO.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Oberverwaltungsgericht NRW, 15 A 2785/15